Формы реализации конституционного права граждан на жилище. Право граждан на жилище и другие конституционные гарантии, касающиеся жилища. Право граждан на жилище: формы реализации и правовые гарантии

Жилищный кодекс РФ, как следует из его ст. 4, регулирует жилищные отношения с участием многих субъектов. Однако ясно, что центральное место в нем занимает гражданин (человек). Только гражданину нужно для проживания жилище, и указанное право закреплено в ст. 40 Конституции РФ. Это право согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ, как и другие права и свободы, неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения, т.е. его нельзя передать другому лицу или отказаться от него. Такие права называют естественными, в частности, в некоторых источниках право на жилище относят к социально-экономическим правам.

Данный вопрос нашел отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации": "Статьей 25 Всеобщей декларации прав человека в жизненный уровень человека, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, включается такой обязательный компонент, как жилище. Неотъемлемое право каждого человека на жилище закреплено также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (статья 11). При этом, как следует из пункта 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека констатирована и в статье 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

С учетом положений международно-правовых актов в статье 40 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на жилище.

Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека и заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (статьи 25, 40 Конституции Российской Федерации).

Основные принципы, формы и порядок реализации права граждан на жилище определены в Жилищном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 марта 2005 года."

Нужно отметить, что в юридической литературе по вопросу, что означает право на жилище, нет единого мнения. В этой связи существует проблема не только доктринального, но и законодательного определения "права граждан на жилище"". Это необходимо, в частности, для того, чтобы внести ясность: что такое жилище и в чем заключается обязанность государства относительно реализации права граждан на жилище; и для обеспечения его неприкосновенности.

В одном из комментариев по жилищному законодательству разъясняется следующее: "Право на жилище... нельзя понимать только в качестве обязанности государства предоставлять каждому, находящемуся на территории России, жилое помещение. Суть конституционной нормы видится в другом: никто в Российской Федерации не может быть вынуждаем к бродяжничеству, к жизни "на улице". Это связано с тем, что конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения. Важно отметить, что жилище в этом аспекте - место на территории России, где каждому гражданину постоянно или временно обеспечивается некий "домашний очаг" защищающий его от неблагоприятных воздействий внешней окружающей среды. С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан. Поэтому право на жилище может быть рассмотрено в качестве требования, сформулированного как нравственный принцип социального общества: каждый вправе иметь крышу над головой. Во-вторых, здесь закрепляется правовой принцип, обращенный ко всем ветвям власти и определяющий требования к должностным лицам и содержанию нормативных актов. В-третьих, конституционная норма включает в себя и субъективное право требования каждого обеспечить его жилищем способами, имеющимися как у государства, так и у юридических лиц (организаций). В России жилищем до сих пор является помещение, которое в некоторых развитых странах не признается таковым. Бараки, времянки, вагончики - повседневное явление нашего быта. Исходя из этого нельзя отождествлять жилище в России только с благоустроенным жилым помещением, а право на него - с правом проживания именно в таком помещении...".

Удивляет, что этот "нравственный принцип социального общества - каждый вправе иметь крышу над головой" - в какой-то мере нашел отражение в ст. 2 Жилищного кодекса РФ, где формулировки об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в части реализации права граждан на жилище страдают неопределенностью ("обеспечивают создание условий для осуществления права на жилище, содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, стимулируют жилищное строительство..."). Можно сказать, что редакция ст. 40 Конституции РФ не отличается конкретностью. Это так. Однако надо полагать, для того и принимался новый Жилищный кодекс, чтобы "снять" все вопросы. А из ст. 2 Жилищного кодекса РФ неясно, каким образом каждому гражданину должно быть обеспечено право на жилище (а не крыша над головой).

На наш взгляд из Конституции РФ следует: государство в лице соответствующих органов (должностных лиц) должно позаботиться о каждом в зависимости от его имущественного, социального положения и иных обстоятельств. Иначе говоря, кто-то должен получить бесплатное (социальное) жилье, кто-то с частичной оплатой его стоимости, а кто-то (более состоятельный) должен решить задачу обеспечения жильем в основном самостоятельно, но с помощью каких-либо льгот, например налоговых. Перекладывать эту важную (для многих "неподъемную") задачу полностью на самих граждан нельзя.

По вопросу реализации права граждан на жилище важной является правовая позиция Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 05.03.2009 № 376-О-П "По жалобе гражданина Алексеева Романа Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации" установил следующее:

"...Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социально- правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1; статья 18; статья 19, части 1 и 2).

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования (Постановление от 16 декабря 1997 года № 20-П, Определение от 15 февраля 2005 года № 17-0). В свою очередь, человек, если он в силу объективных причин не способен самостоятельно достичь достойного уровня жизни, вправе рассчитывать на получение поддержки со стороны государства и общества.

Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило в том числе международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Закрепляя в соответствии с этим право каждого на жилище и предполагая прежде всего ответственное отношение самих граждан к его осуществлению, Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище, при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40).

Из данных конституционных предписаний, реализуемых во взаимосвязи с конституционными принципами справедливости и уважения достоинства личности (преамбула; статья 2; статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации) и с учетом юридически значимых для Российской Федерации норм международного права, вытекает обязанность государства в лице органов государственной и муниципальной власти оказывать содействие в обеспечении нормальных жилищных условий гражданам, лишившимся единственного жилища в результате наступления таких, в частности, находящихся вне сферы их контроля обстоятельств, как пожар, и не имеющим возможности преодолеть сложившуюся трудную жизненную ситуацию самостоятельно.

Реализуя эту конституционную обязанность, федеральный законодатель предусмотрел для случаев признания жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежащим ремонту и реконструкции возможность предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (пункт 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации) - при условии соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (часть 2 статьи 49, часть 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Такое законодательное регулирование согласуется со статьей 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство обеспечить дополнительные гарантии жилищных прав путем предоставления жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами не любым, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимися в жилище...".

В связи с этим считаем, что следует уточнить редакцию некоторых статей ЖК РФ, в том числе ст. 2 и 49, где говорится о праве граждан на жилище и порядке признания граждан малоимущими в целях принятия их на учет и предоставления жилого помещения по договору социального найма. Прежде всего, необходимо повысить ответственность и заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении жилищных вопросов граждан. В частности, нормы названных статей Кодекса создают почву для отказа многим гражданам в обеспечении их жильем по договору социального найма. Кроме того, полагаем, что отождествление понятия "право на жилище" только с правом граждан быть обеспеченными жилым помещение является неполным и не соответствует его содержанию, определенному Конституцией РФ, хотя ранее традиционно под таким правом в основном понималось решение жилищного вопроса граждан с помощью государства. Это находило закрепление в предыдущих конституциях и жилищных законах, в том числе ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР и ст. 2 Закона "Об основах федеральной жилищной политики".

Конституционное право на жилище, по нашему мнению, должно непосредственно увязываться с указанными ниже правами граждан, без которых оно не может быть на практике реализовано.

– это одни из базовых прав, гарантированные государством и Конституцией. Без их реализации невозможна полноценная жизнь. Они подтверждают, что любой человек имеет право иметь собственно жилище, и никто не может произвольно лишить его этого права. Помимо этого, реализация прав на жилище подразумевает, что человек волен сам распоряжаться своим имуществом, а также защищать его в случае необходимости (например, в случае несанкционированного проникновения).

Основу жилищных прав составляют Конституция и Жилищный кодекс. Помимо них, отдельные вопросы жилищной политики регулируются Гражданским и Налоговым кодексом, а также отдельными подзаконными актами – к примеру, законом «О приватизации», федеральными целевыми программами и т.д.

Что такое жилищные права

В 40 статье Конституции закреплено, что права на жилье должны поддерживаться государственными органами и органами местного самоуправления. Гражданину должны быть созданы все условия для успешной реализации данных прав.

В этой же статье предусмотрено право закрепления за малоимущими гражданами доступного и бесплатного жилья – в данном случае речь идет о . Таким образом провозглашается, что государство берет на себя заботу об определенных категориях граждан. Так, подзаконными актами закреплены правила передачи в безвозмездное пользование квартир отдельным социальным группам – инвалидам, ветеранам, детям-сиротам и т.д.

Однако жилищные права – это не только право на владение и распоряжение квартирой, домом или другой недвижимостью. В Конституции закреплено, что никто не может быть принудительно и своевольно выселен из принадлежащего ему жилища, имеет право на защиту от преступных посягательств – главным образом, незаконного проникновения.
Кроме того, в случае выявления мошеннических действий собственник жилища имеет право на обращение в суд и восстановление справедливости.

Реализация прав граждан на жилище

Реализация гражданами своих прав на жилище не ограничивается только возможностями покупки и продажи недвижимости и правом на защиту собственности. Так, россияне имеют право:

постоянно пользоваться жилым помещением на условиях приобретениями ими прав собственности на него или при заключении договора социального найма;
продавать, дарить, менять, оставлять в наследство принадлежащую им жилплощадь;
передавать квартиру в залог;
получать коммерческую выгоду от использования недвижимости (проще говоря – сдавать ее в аренду);
предоставлять свою жилплощадь для пользования членам семьи и третьим лицам (т.е. прописывать людей в своей квартире);
улучшать жилищные условия путем проведения ремонта, реконструкции, (если при этом не нарушаются санитарные нормы и права соседей);
требовать компенсации при порче имущества третьими лицами;
на замену своего жилища в случае признания его ветхим для проживания (эта обязанность закреплена за муниципалитетом).

Как отстоять свои жилищные права

Вашу квартиру затопило. Как правильно остановить этот процесс, а в последствии возместить в полной мере полученный ущерб?

Часто жильцы дома не могут определиться, какой способ управления им выбрать: обратиться в управляющую компанию или создать ТСЖ. Стоит рассмотреть преимущества последнего вариант и правила создания товарищества

Каждый человек, живущий в многоквартирном доме, хоть раз, но сталкивался с проблемой шумных соседей. Всем известно, что шуметь в вечернее и ночное время запрещено. Но большинство наших сограждан считает, что они могут делать все что угодно

Шум в ночное время в соседских квартирах никто не любит. Следует знать, как законными методами приструнить соседа, решившего устроить вечеринку или ремонт

Потерять право использовать жильё можно вполне законным образом, только во многих случаях необходимо будет предоставить весомые доказательства в пользу такого решения в суде. Что это за ситуации? Рассмотрим подробнее этот вопрос в статье

Длительная неуплата квартплаты грозит не только штрафными санкциями и пени. Для злостных неплательщиков у поставщиков припасена крайняя мера – отключение горячей воды за неуплату. Однако в данном случае должно выполняться немало требований

На практике часто складывается ситуация, когда деятельность товарищества неэффективна и приносит только отрицательные результаты

Наказание должников в виде отключения канализации. Виды блокировки и законность даддного наказания – все это в нашей статье

Оплата квартплаты через интернет обладает немалыми преимуществами. Это экономия времени, нервов, сил, а в отдельных случаях – и средств. Тем не менее, не все готовы платить за коммуналку онлайн, что обычно связано с незнанием, как это делается

Полис страхования квартиры от пожара или затопления. Что он дает владельцу недвижимости? Какие пункты следует внести и как получить страховую сумму?

Намеренное ухудшение жилищных условий чаще всего совершается с целью получения от государства социального жилья. Этот факт доказывается в судебном порядке и несет определенные последствия

С 2008 года в Санкт-Петербурге действует специальная программа расселения коммунальных квартир. Она направлена на решение жилищного вопроса петербуржцев. Чтобы стать участником программы, нужно собрать пакет документов и встать на специальный учет

Год постройки дома может быть не известен жильцам квартир. Где получить нужную информацию, требующуюся при оформлении ипотечного кредита или для других личных нужд?

Обзор изменений Налогового кодекса РФ, касающихся налога на имущество физических лиц. Расчет налоговой ставки на квартиру

Задолженность по ЖКХ достаточно неприятный момент. Как узнать о ней вовремя, чтобы избежать визита судебных приставов

Технический паспорт – важный документ, который необходимо получить каждому новоиспеченному владельцу квартиры

Присвоение почтового адреса – процедура, относительно недавно урегулированная в РФ на законодательном уровне. Какие особенности присвоения адреса жилому дому?

Как быть собственнику приватизированной квартиры, если дом признан аварийным? Определение ветхого и аварийного жилья. Способы материальных компенсаций за изымаемое у собственника жилье

Госполитика в сфере реализации жилищных прав

Обеспечение населения жильем – одно из ключевых направлений политики любого государства. Если у жителей страны не будет возможностей приобретения собственного жилища, либо если не будут продуманы и сбалансированы принципы реализации прав на , то государству придется столкнуться с многими социальными и политическими проблемами. В России, к сожалению, по сравнению с развитыми странами проблема обеспечения граждан жилищем стоит остро.

Однако государством целенаправленно проводится жилищная политика, направленная:

на реализацию основных положений статьи 40 Конституции РФ;
на защиту прав собственности;
на формирование прозрачных рыночных механизмов, обеспечивающих возможность приобретения собственного жилья гражданам с различным уровнем дохода.

Из целей политики вытекают ключевые задачи:

постоянный рост , который происходит за счет ввода в эксплуатацию новых площадей различных параметров;
воспроизводство жилого фонда, которое происходит за счет капитального ремонта зданий, восстановление ветхого жилья.

Для реализации целей и задач в 2010 году Правительством была разработана, а в 2013 году – существенно дополнена федеральная целевая программа «Жилище». Она предусматривает следующие положения:

строительство жилья так называемого экономкласса, отвечающее всем стандартам и в то же время являющее относительно недорогим;
безвозмездное обеспечение жильем ветеранов, инвалидов, детей-сирот, многодетных семей при условии, что они признаны нуждающимися в улучшении своих жилищных условий;
разработка специальных программ кредитования, что свою квартиру себе могли позволить семьи с небольшим доходом;
упрощение процесса регистрации прав на квартиру;
защиту интересов участников долевого строительства и обеспечение максимальной прозрачности механизма долевого участия.

Кроме того, государство поддерживает семьи, решившие приобрести собственные квартиры, следующими способами:

предоставление (самая крупная – материнский капитал);
предоставление возможности оформить налоговый вычет;
разработка программ кредитования с госучастием.

Конституция РФ (ст. 40) провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. Право на жилище – одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает самые основы жизни людей. Жилище, как и пища, одежда, вода, относится к основным материальным условиям жизни человека.

В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека "каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи" (ст. 25).

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах также указывается: "Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии"(ст. 11).

Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т. е. имеет постоянный характер, изменяясь с возрастом, созданием семьи и т.п.*

* "Жилище служит не только защитой человека от неблагоприятных атмосферных условий. Его назначение определяется также трудовой деятельностью человека и его культурно-бытовыми потребностями. Эти две стороны назначения жилища должны в своем развитии выступать в гармоничном единстве..." (Бронер Д. Л. и др . Статистика жилищного и коммунального хозяйства. М., 1979. С. 18)

В российском законодательстве не дается общего понятия "жилище", что вызывает на практике различные споры. Термин "жилище" означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната, другое жилое помещение вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое инженерное оборудование).

Право на жилище появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране право граждан на жилище было впервые установлено в Конституции СССР 1977 г., а затем нашло отражение в Конституциях РСФСР и Российской Федерации, а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства, ЖК РСФСР и др.).

В ст. 40 Конституции РФ 1993 г. право на жилище определено по-новому в сравнении с тем, как оно было сформулировано в ранее действующей Конституции. Провозглашая право каждого на жилище, пункт 1 статьи 40 устанавливает и гарантию охраны этого права: "Никто не может быть произвольно лишен жилища". Статья 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно ст. 40 Конституции РФ такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорий граждан. Конституция РФ, таким образом, отказалась от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом деле государственного, муниципального и общественного жилищных фондов.

В Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. о праве на жилище говорится следующее: "Граждане Российской Федерации имеют право на жилище. Это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилищных фондов; создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развития частной собственности, обеспечения защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развития конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства" (ст. 2).

Закрепление в Конституции РФ права на жилище имеет большое значение, так как оно означает право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспеченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц. Тем самым Конституция РФ создала конституционные основы стабильного пользования имеющимся жилищем и одновременно возможность получения в порядке улучшения жилищных условий другого жилища*.

* В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. № 222, в частности, говорится: "Целью жилищной политики на новом этапе является обеспечение доступности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и членам их семей."

По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом; вместе с тем конституционные положения о праве на жилище (ст. 40 и др.) являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений; пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда и т. п.

По мнению профессора С. М. Корнеева, право на жилище имеет две составных части. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям; в данном случае речь идет об охране государством имеющегося у гражданина субъективного гражданского права на конкретное жилище, об обеспечении его неприкосновенности, недопущении произвольного лишения жилища. Вторая составная часть права на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем*.

* См.: Гражданское право. Т. 2. М., 1993. С. 149.

Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы (И. Б. Марткович, В. П. Скрипко). Например, В. П. Скрипко считает, что конституционное право на жилище означает для гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, а также возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также юридическую возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья"*.

* Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 223.

Из близкого с этим понимания права на жилище исходил В. П. Грибанов, по мнению которого право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами; средство, обеспечивающее удовлетворение данной потребности*.

* См.: Грибанов В. П. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983. С. 25, 27.

Право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям, вытекающим из содержания ст. 40 Конституции РФ:

1) возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов;
2) возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище,– путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; другими лицами – путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;
3) возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина – собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основании договора (коммерческого найма и др.);
4) обеспечение для жителей жилых домов (жилых помещений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;
5) большое значение имеет положение ст. 40 Конституции РФ о недопустимости произвольно лишать граждан права на жилище. Этот запрет, в частности, призван сдерживать многочисленные случаи сноса жилых домов, принадлежащих гражданам на праве собственности, под предлогом (нередко недостаточно обоснованным) необходимости использования земельного участка, на котором находится дом, для государственных и общественных нужд;
6) с конституционным правом на жилище тесно и непосредственно связаны и такие нормы Конституции РФ, которые предусматривают неприкосновенность жилища и защиту от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем (ст. 25), неприкосновенность частной жизни (ст. 23), право на судебную защиту (ст. 46) и др.

Из признания ст. 40 Конституции РФ права на жилище одним из основных, конституционных прав граждан вытекает и такая важная особенность этого права: оно, согласно ст. 17 Конституции РФ, принадлежит каждому от рождения. В жилищном законодательстве это свойство права на жилище проявляется, в частности, в том, что в состав членов семьи нанимателя, имеющих право на жилое помещение, включаются не только совершеннолетние лица, но и дети; в законе учитываются их особые интересы. Так, согласно ст. 41 ЖК РСФСР при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше 9 лет, кроме супругов.

Право на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право на жилище (как и ряд других основных прав) не подлежит ограничению.

Многоаспектность конституционного права на жилище проявляется в том, что оно является юридической основой возникновения многочисленных и разнообразных форм и способов осуществления права на жилище в тех или иных конкретных. жилищных правоотношениях.

В качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего. малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользованием ими этими помещениями; расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и. других форм обеспечения граждан жилищем, обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем.

Важное значение имеет выяснение вопроса о правовом механизме реализации конституционного положения о праве на жилище. Этот вопрос является частью более общего вопроса о природе и механизме действия конституционных норм. В литературе по данному вопросу было высказано мнение, что конституционные нормы, закрепляющие социально-экономические права граждан, в частности право на жилище, действуют в конечном счете через нормы соответствующих отраслей права; нормы отраслевого законодательства конкретизируют нормы Конституции и непосредственно регулируют поведение граждан, должностных лиц и органов государства.

Однако этот взгляд не полностью соответствует прежде всего тексту ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей, что она имеет прямое действие. Поэтому статьями Конституции РФ надлежит руководствоваться непосредственно и при разрешении конкретных вопросов, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 постановления № 8 от 31 октября 1995 г. указал, что суд применяет Конституцию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения.

Общие положения Конституции о праве на жилище не требуют дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем ст. 40 Конституции РФ предполагает, что отдельные положения конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих соответствующий правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав.

Так, в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ говорится о предоставлении жилища бесплатно или за доступную цену не только малоимущим, но и "иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище". Соответствующий закон, согласно данной статье, необходим и для установления норм предоставления жилья. Такие положения Конституции реализуются через конкретные законы, иные нормативные правовые акты, в которых реализуются нормы Конституции и через которые конституционное право на жилище как одно из основных прав взаимодействует (и проявляется) с нормами отраслевого законодательства: жилищного, гражданского, административного и др.

В этой связи необходимо прежде всего назвать ст. 10 ЖК РСФСР, в которой в сжатой форме выражено основное содержание жилищных прав и обязанностей граждан.

В целях обеспечения устойчивости и повышения гарантии жилищных прав граждан в ст. 10 ЖК РСФСР закрепляется принцип, согласно которому никто не может быть выселен из занимаемого жилого помещения или ограничен в праве пользования жилым помещением иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.

Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище.

Государство заинтересовано в том, чтобы и граждане при осуществлении жилищных прав не совершали действий, нарушающих права других лиц, чтобы было обеспечено надлежащее использование жилищного фонда и его сохранность.

Согласно ст. 10 граждане Российской Федерации имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения по договору найма (или аренды*) в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, жилого помещения в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, на приобретение жилого помещения в собственность в домах государственного и муниципального жилищных фондов и путем индивидуального жилищного строительства, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

* В ГК РФ понятие "аренда" употребляется только в случаях предоставления жилого помещения юридическим лицам во владение и (или) пользование, а также в качестве основания пользования нежилым помещением (см. ст.608, п. 2 ст. 671).

Причем жилые помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов, а также в домах жилищно-строительных кооперативов предоставляются гражданам в бессрочное пользование. Граждане вправе иметь в личной собственности жилые дома (части домов), квартиры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях обеспечения жилищных прав граждан Закон об Основах федеральной жилищной политики устанавливает материальные и юридические гарантии этого права путем предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также иными способами.

Эти принципиальные положения выражены в других нормах ЖК РСФСР, в частности в ст. 40 и 41, определяющих требования, предъявляемые к жилым помещениям, и учет интересов граждан при предоставлении жилых помещений, в ст. 28, в которой законодательно закреплено положение о том, что жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам "как правило, в виде отдельной квартиры на семью".

Важнейшее значение имеет выделение в составе жилищного фонда специального "жилищного фонда социального использования", предназначенного для предоставления жилых помещений малообеспеченным и другим указанным в законе гражданам в пользование на основании договора социального найма (см. ст. 12–14 Закона об основах федеральной жилищной политики; ст. 672 ГК РФ). В соответствии с этим договором жилые помещения находятся у граждан в бессрочном пользовании (а не на определенный срок).

Конституцией РФ 1993 г., как сказано выше, внесены определенные коррективы в порядок и условия обеспечения граждан жилищами за счет государственного, муниципального и других жилищных фондов: жилище из этих фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам.

Гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья (ст. 2 Закона об основах федеральной жилищной политики).

Обеспечение жилищных прав граждан предполагает возложение на органы государственной власти, исполнительные органы и органы местного самоуправления соответствующих обязанностей.

Согласно ст. 3 Закона об основах федеральной жилищной политики указанные органы обеспечивают:

– порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах;
– доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья, а также возможность кредитной поддержки граждан и предоставления налоговых льгот при строительстве, приобретении и найме жилья;
– жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, купли-продажи, в том числе с учетом льгот, предусмотренных для военнослужащих, беженцев, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, других категорий граждан;
– предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией;
– содержание и развитие объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу;
– правовое регулирование деятельности субъектов жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости в жилищной сфере, застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых компаний);
– бронирование нанятого жилища, а также сохранение права пользования жилищем, неприкосновенность жилища в порядке и на условиях, установленных законодательством;
– контроль за исполнением законодательства в жилищной сфере и др.

В жилищных законах установлены также основные жилищные обязанности граждан.

Граждане обязаны бережно относиться к дому, в котором они проживают, использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, соблюдать правила пользования жилыми помещениями и правила общежития, экономно расходовать воду, газ, электрическую и тепловую энергию (ст. 10 ЖК РСФСР).

Эти общие жилищные обязанности получили конкретизацию в других статьях ЖК РСФСР. Например, в ст. 98 предусмотрено выселение нанимателя и членов его семьи из жилого помещения по мотивам использования его не по назначению либо разрушения и порчи жилого помещения; в ст. 142 определяются конкретные обязанности граждан по обеспечению сохранности жилых домов и жилых помещений, и др. (см. § 9 гл. 18).

В Законе об основах федеральной жилищной политики (ст. 4) также предусматривается ряд обязанностей, а именно:

– использовать жилые помещения, а также подсобные помещения и оборудование без ущемления жилищных, иных прав и свобод других граждан;
– бережно относиться к жилищному фонду и придомовым территориям;
– выполнять предусмотренные законодательством санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-градостроительные, противопожарные и эксплуатационные требования;
– своевременно производить оплату жилья, коммунальных услуг, осуществлять выплаты по жилищным кредитам;
– использовать придомовые территории без ущерба для интересов других граждан и общества.

Государство и общество заинтересованы в том, чтобы граждане при осуществлении жилищных прав не совершали действий, противоречащих назначению жилых помещений, не имели цели и намерения причинить вред другому лицу, а также не допускали злоупотребление правом в иных формах (см. ст. 10 ГК РФ).

Важно отметить, что согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Указанные ограничения, в том числе и жилищных прав, присущи любому демократическому обществу и находят в той или иной мере свое отражение в законодательстве всех стран мира*.

* См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. С. 285–286.

Согласно ст. 10 ГК РСФСР жилые дома и жилые помещения не могут использоваться гражданами в целях личной наживы, извлечения нетрудовых доходов и в других корыстных целях, а также в ущерб интересам общества.

Это ограничение в значительной мере утратило свою силу в связи с развитием в нашей стране рыночных отношений, созданием рынка жилья, которому присущи свои специфические особенности, в том числе право свободного владения, пользования, распоряжения собственником принадлежащим ему жильем, включая право собственника жилья сдавать свое жилое помещение для проживания другим гражданам на основании договора (ст. 288 ГК РФ), право продать это жилое помещение, обменять его на другое помещение, подарить, завещать и т. д.

Собственник может использовать свое жилое помещение в качестве предмета залога, обременять его другим способом, отчуждать жилое помещение в собственность либо передать в управление другому лицу, свободно использовать его для осуществления любой предпринимательской или иной не запрещенной законом деятельности (см. ст. 34 Конституции РФ).

В свете положений ст. 34 Конституции РФ утратило свое юридическое значение действовавшее ранее запрещение сдавать жилье внаем и извлекать из этого имущества "нетрудовые доходы"; закон теперь не запрещает сдачу жилых помещений другим гражданам по договору ("коммерческий наем"). Получение денежной суммы за сданное внаем жилое помещение законом не рассматривается как "нетрудовой доход", "личная нажива", т. е. как нечто противозаконное, запрещенное и т. п.

Важнейшее значение для обеспечения стабильного использования жилых помещений имеют положения ст. 27 Конституции РФ о праве каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом Конституция имеет в виду обе формы жительства: постоянное проживание, т. е. место, где гражданин постоянно проживает, и преимущественное проживание, т. е. место, где гражданин проживает больше, чем в других местах*. В обоих случаях гражданин вправе иметь свое жилище. Поэтому точное определение места жительства гражданина имеет важное значение для охраны его прав, исполнения им обязанностей.

* О постоянном и преимущественном проживании как месте жительства см. ст. 17 ГК РФ.

В условиях развития рыночных отношений в жилищной сфере особо важное значение приобретает право собственности (и другие вещные права) на жилые помещения, которое предоставляет собственнику юридическую возможность осуществлять право владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением, т. е. прежде всего использовать его для проживания, сдавать другим гражданам (лицам) для проживания на основании договора.

Принципиальное значение для усиления гарантий прав граждан – собственников жилых домов (жилых помещений) имеют положения ст. 35 Конституции РФ о том, что "Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами", что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". Под лишением имущества понимается принудительное прекращение права собственности на конкретное имущество, в данном случае на жилой дом, квартиру, другое жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности.

Правило ст. 35 Конституции РФ о недопустимости лишения собственника его имущества иначе как по решению суда направлено на защиту права частной собственности (в данном случае – собственности на жилое помещение), носит универсальный характер и подлежит применению во всех сферах жизни, в том числе и в жилищной сфере. По смыслу ст. 35 Конституции РФ это правило распространяется на всех граждан – будь то просто гражданин, либо гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, либо объединения граждан, включая юридических лиц как коллектив собственников.

Конституционное понятие права на жилище не сводится к гражданско-правовому понятию "право на жилую площадь", под которым обычно подразумевается комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору или другому законному основанию. Первое по содержанию значительно шире второго.

По вопросу о том, что такое "право на жилую площадь", в юридической литературе были высказаны разные мнения. По мнению одних авторов, право на жилую площадь представляет собой правомочия съемщика (нанимателя), которые в совокупности образуют некоторое особое право на занимаемое им помещение; осуществление этого права происходит в значительной степени независимо от организации, в ведении которой это помещение находится. Это – особый гражданско-правовой институт*. В более поздней работе С. И. Аскназий, уточняя свою точку зрения, писал, что правомочия нанимателя являются элементом не вещного, а двустороннего жилищного правоотношения, имеющего своим основанием договор жилищного найма. Он предлагал понимать"право на жилище" как термин, выражающий комплекс правомочий нанимателя на пользование и распоряжение жилым помещением, предоставленным ему по договору или другому законному основанию**.

* См.: Аскназий С. И. Советское жилищное право. М., 1940.
** См.: Аскназий С. И. и др. Указ. соч. С. 86–87.

По мнению Ю. Г. Басина, термин "право на жилище" является неудачным, поскольку, он используется на практике лишь для обозначения субъективного права нанимателя. Он считает, что более правильным было бы именовать данный институт жилищным правом, под которым имеется в виду совокупность норм, регулирующих жилищные отношения независимо от оснований их возникновения*.

*См.: Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 18.

В. П. Грибанов считал, что право на жилплощадь включает и право на жилище*.

*См.: Грибанов В. П. Основы советского жилищного законодательства. С. 25–27.

Следует отметить, что термин "право на жилую площадь" и в нормативных актах, и на практике используется в различных значениях, в том числе как право на жилое помещение, жилой дом, либо как понятие, охватывающее совокупность полномочий нанимателя. Нередко "право на жилую площадь" отождествляется и с понятием "право на жилище", когда речь идет не о конкретном жилом помещении, а о возможном объекте каких-либо правоотношении.

Конституционное право на жилище означает прежде всего право гражданина иметь жилище для проживания.

Главным содержанием права на жилище является гарантированное Конституцией РФ и другими законами право пользования жилищем, а также право распоряжаться им в определенных пределах в своих интересах и в интересах своей семьи. Право на жилище на стадии пользования жилыми помещениями реализуется в конкретных правоотношениях, в которых соответствующие органы государства, частные, кооперативные и общественные организации, иные лица выступают в качестве наймодателей, а граждане – в качестве нанимателей жилых помещений.

Право на получение гражданами жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования для удовлетворения своих жилищных потребностей реализуется в основном в правоотношениях административно-правового характера, а в домах частного жилищного фонда – отношениях гражданско-правового характера. ГК РФ (ст. 288) прямо предусматривает право собственника сдавать жилое помещение для проживания других лиц на основе договора.

Закрепленное в Конституции РФ право на жилище отражает, на наш взгляд, тот факт, что право иметь жилище уже в настоящее время является реальным правом, хотя в жилищной сфере еще имеется много проблем. Потребности граждан в области жилищной обеспеченности постоянно растут, качественно меняется характер жилищных потребностей и просьб об улучшении жилищных условий граждан: в большинстве случаев речь идет не просто о предоставлении впервые жилого помещения, а о предоставлении благоустроенных квартир (вместо неблагоустроенных или неполноценных) или большего размера, более высокой потребительской стоимости (ценности).

По мере осуществления жилищных программ будет расширяться содержание права на жилище, оно будет обогащаться новыми моментами, охраняться новыми материальными и юридическими гарантиями.

В деле реализации права на жилище важное значение имеет правильное, справедливое обеспечение граждан жилищем для социального использования. Жилищные законы, устанавливая принципиальные положения о порядке распределения жилья социального использования, предоставляют целый ряд льгот и преимуществ при получении жилья такими категориями граждан, как участники и инвалиды войны и труда, многодетные семьи и др. Вместе с тем жилищные законы предусматривают возможности для приобретения гражданами жилья за счет собственных средств, использования помощи государства, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций.

Рыночные преобразования в РФ обусловили пересмотр прежнего подхода к удовлетворению жилищных потребностей граждан и поиск новых путей решения этой проблемы, в том числе с участием государства.

В современных условиях роль государства в решении проблемы улучшения жилищных условий граждан определяется содержанием права граждан на жилище, закрепленным в Конституции РФ.

Изменение государственного подхода к вопросу собственности определило новое содержание права граждан на жилище, а также новый механизм его реализации, отраженный в Жилищном кодексе РФ.

Статья 40 Конституции РФ провозгласила, в числе основных прав и свобод человека и гражданина - право на жилище.

В ч.1 ст. 40 Конституции РФ провозглашается право каждого на жилище. Часть 2 ст. 40 Конституции предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то, согласно ч.3 ст. 40 Конституции РФ, такое жилье предоставляется только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье.

На сегодняшний день содержание права граждан на жилище расширено. В него входит не только право пользования имеющимися у населения жилыми помещениями, но и право определенных категорий граждан на получение социального жилья, а также право на приобретение гражданами жилья в собственность за счет собственных средств по гражданско-правовым сделкам или путем участия в жилищном строительстве.

Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, так как оно затрагивает основы жизни людей. Реализация этого права - одна из наиболее сложных проблем современной России. Для ее решения требуются не только совершенные правовые механизмы, но и соответствующие материальные предпосылки, условия, создать которые обязано государство в ходе осуществления социально-экономических реформ (увеличение объемов жилищного строительства, обеспечение устойчивого функционирования жилищного сектора, кредитно-финансовых институтов, рост оплаты труда и платежеспособность населения и т.д.). В условиях становления рыночных отношений государство не должно устраняться от участия в решении проблем улучшения жилищных условий своих граждан. Российская Федерация является социальным государством, которое обязано проводить активную государственную политику, направленную на обеспечение своим гражданам важнейших социальных благ, к которым, среди прочих, безусловно, относится жилье.

В настоящее время, в связи с будущим возможным прекращением действия закона «О приватизации жилищного фонда» РФ очень много говорят о «доходных домах», одни называют данную правовую конструкцию «коммерческим наймом», а другие - «некоммерческим наймом», носящим социальный характер.

Девелоперы неоднократно заявляли: сегодня строить «доходные дома» невыгодно. Но такова российская жилищная политика: государство стимулирует их строительство. На бесплатной земле, с использованием различного рода субсидий, привилегий, гарантий. Это - государственный заказ. Основная причина их развития - это окончание бесплатной приватизации, но старая очередь на улучшение жилищных условий остается.

Передавать очередникам новые квартиры в собственность уже будет нельзя, можно только в наем. Но социальный наем не должен быть массовым, значит - должна появиться еще одна очередь, по условно рыночным (коммерческим) ставкам. И поскольку определять эти ставки должно государство, этот социально - гарантированный наем назовут «некоммерческим», но носящим социальную значимость.

Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ указывает и на гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Право на жилище означает не только право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспеченным им, но и то, что гражданин не может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в него вопреки воле проживающих в нем лиц.

В соответствии с ч.2 ст.40 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права граждан на жилище. Данные обязанности ранее закреплялись в ст. 3 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики в Российской Федерации», а сейчас нашли свое отражение в ЖК РФ.

В ст. 1 ЖК РФ указывается на необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

Содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

Используют бюджетные средства и иные, не запрещенные законом источники денежных средств, для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

Предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда по установленному порядку;

Стимулируют жилищное строительство;

Обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

Обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда;

Обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

К исключительной компетенции Российской Федерации относится решение таких вопросов, как:

1) определение порядка государственного учета жилищных фондов.

Государственный учет жилищного фонда предусматривает проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию, предполагающую оформление технических паспортов жилых помещений.

Правительством РФ разрабатывается процедура проведения учета различных видов жилищных фондов - частного, государственного и муниципального. В настоящее время действуют Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" и Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденная Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. N 37,которые вводят единую для Российской Федерации систему учета жилищных фондов. Получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей является одной из важных задач государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации;

2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Постановлением Правительства утверждены требования, которые содержатся в Правилах пользования жилыми помещениями от 21 января 2006 г. N 25;

3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Данные основания установлены ст. 51 ЖК РФ. Перечень таких оснований является исчерпывающим, однако в системной связи с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ его следует рассматривать открытым;

4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

В отличие от субъектов Федерации, которые полномочны самостоятельно устанавливать процедуру, предоставления по договорам социального найма жилья из жилищного фонда субъекта Федерации, Российская Федерация оставляет за собой право устанавливать такой порядок для других собственников, а именно - муниципальных образований. Целесообразность этого решения может быть объяснена стремлением к единообразному подходу в предоставлении социального жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах;

Определение тех категорий граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение жилищного фонда РФ по тем или иным договорам относится к компетенции Российской Федерации. В статье 98 ЖК РФ указывается, что федеральный законодатель определяет также категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. К компетенции Российской Федерации относится и установление тех категорий граждан, которым будут предоставляться жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

6) определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом.

Порядок предоставления жилых помещений гражданам, нуждающимся в социальном жилье, уже установлен ЖК РФ. Этот порядок может быть сохранен, а может быть изменен иными федеральными законами, которые вправе предусмотреть предоставление жилых помещений по договору социального найма иным, кроме малоимущих, категориям граждан.

7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

Решение собственника помещения или уполномоченного им лица является основанием предоставления специализированных жилых помещений, согласно ст. 99 ЖК РФ. Других оснований такого предоставления ЖК РФ не называет и не предусматривает возможности их введения. Возможно, законодатель имел в виду возможность предоставления специализированного жилья иным, кроме перечисленных в гл. 9 ЖК РФ, категориям граждан;

8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищностроительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

Данное полномочие Российской Федерации реализовано в разд. V ЖК РФ, в котором подробно регулируется организация и деятельность жилищных и жилищностроительных кооперативов.

Исключительная компетенция Российской Федерации в решении этих вопросов обусловлена тем, что отношения по организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов по большей части носят гражданско-правовой характер. Согласно ст. 71 (п. "о") Конституции РФ

гражданское законодательство находится в ведении только Российской Федерации;

9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья.

Товарищество собственников жилья с момента его государственной регистрации является юридическим лицом, поэтому соответствующее регулирование, содержащееся в разд. VI ЖК РФ, имеет гражданско-правовой характер и отнесено к ведению Российской Федерации;

10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.

В Жилищном кодексе РФ говорится только об основании проведения переустройства и перепланировки жилых помещений. Вместе с тем в этой и других статьях гл. 4 ЖК РФ фактически определены и условия, и порядок переустройства и перепланировки, которые должны быть едиными для всех видов жилищного фонда;

11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания.

Такие основания непригодности установлены Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47, утвердившим Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;

12) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда РФ непригодными для проживания.

На данный момент решение вопроса о признании жилых домов (жилых помещений) жилищного фонда РФ непригодными для проживания отнесено к компетенции межведомственных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Порядок признания жилых домов непригодными для проживания установлен вышеназванным Постановлением Правительства РФ;

13) установление правил пользования жилыми помещениями.

Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25; устанавливают порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах.

14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений.

Согласно Конституции РФ запрещается лишь произвольное, т.е. не основанное на законе и внесудебное, лишение граждан жилища.

Выселение из занимаемого жилого помещения представляет собой серьезное ограничение права на жилище, гарантированного Конституцией РФ, а потому допускается только на основании федеральных законов, основным из которых является ЖК РФ. Выселение граждан по тем или иным основаниям, а также порядок и условия выселения регламентированы ст. ст. 29, 35, 83 - 91 ЖК РФ;

15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями.

Регулирование сделок с жильем в целом - предмет ГК РФ. Но и ЖК РФ предусматривает возможность совершения отдельных сделок с жилыми помещениями, например, путем их поднайма, обмена и замены, выкупа жилого помещения в связи с изъятием земельного участка;

16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.

Соответствующие полномочия Российской Федерации реализованы в ст. ст. 154, 155 ЖК РФ;

17) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Данное правомочие Российской Федерации в настоящее время реализовано принятием Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации", органы которой осуществляют контроль за использованием, техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования; за санитарным состоянием отдельных помещений жилищного фонда.

2 К иным полномочиям Российской Федерации, в том числе реализуемым на сегодняшний день путем принятия соответствующих нормативных актов, ЖК РФ относит:

1) утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ);

2) утверждение перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51 ЖК РФ);

3) утверждение Типового договора социального найма жилого помещения; Типового договора найма специализированных жилых помещений (ст. ст. 63, 100 ЖК РФ;

4) утверждение порядка отнесения жилых помещений к

специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92 ЖК РФ);

6) определение порядка предоставления жилых помещений

специализированного жилищного фонда РФ (ст. ст. 107, 109 ЖК РФ);

7) утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемых исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155 ЖК РФ);

8) утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156 ЖК РФ);

9) утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемой исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157 ЖК РФ);

10) утверждение Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157 ЖК РФ);

11) утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157 ЖК РФ);

12) утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159 ЖК РФ);

13) утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищнокоммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159 ЖК РФ);

14) утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также порядка финансирования расходов на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159 ЖК РФ);

15) определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан (в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций) (ст. 160 ЖК РФ);

16) утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не реализовано (ст. 161 ЖК РФ);

17) утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации (ст. 163 ЖК РФ).

3 Существуют так же другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, которые могут быть установлены иными федеральными законами. К примеру, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72).

К полномочиям, регулируемым субъектами Федерации относятся:

1) государственный учет жилищного фонда субъекта Федерации.

В совокупности со ст. 12 ЖК РФ названное полномочие субъекта Федерации можно рассматривать как делегирование ему Федерацией права решать вопросы, связанные с учетом жилищного фонда субъекта Федерации по существу, определяя органы, на которые возложено исполнение этой обязанности, их компетенцию и т.д. Российская Федерация в этом вопросе оставляет за собой право определять лишь порядок ведения такого учета;

2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Федерации.

Согласно ст. 19 (ч. 3) ЖК РФ специализированный жилищный фонд - это совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

Определение порядка предоставления указанных жилых помещений отнесено к компетенции субъектов Федерации, согласно ЖК РФ. Установление оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов входит в компетенцию Российской Федерации;

3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Важно отметить, что многие субъекты Федерации еще до принятия ЖК РФ установили право на бесплатное получение жилых помещений по договору социального найма в зависимости от имущественного положения нуждающегося лица. Однако теперь к полномочиям субъектов Федерации отнесено лишь установление порядка, определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, а также стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими. Органы местного самоуправления в соответствии с ЖК РФ будут определять максимальный размер дохода членов семьи и указанную стоимость имущества членов семьи, позволяющие относить их к категории малоимущих;

Согласно Конституции, не только малоимущие, но и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеют право на получение жилого помещения из государственных, муниципальных и других жилищных фондов.

Таким образом, субъект Федерации должен будет установить, кому кроме малоимущих граждан будет предоставлено право на получение жилья из фонда субъекта Федерации.

При наличии материальных возможностей субъекта Федерации, право на получение жилого помещения по договору социального найма может быть предоставлено любым категориям граждан;

5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации.

Из статьи 49 (ч.3) ЖК РФ следует, что данный порядок может

соответствовать федеральному и установленному ЖК РФ, а может и отличаться от него. В любом случае, субъекты Федерации не лишены возможности предусмотреть предоставление социального жилья определенным категориям граждан, как в первоочередном, так и во внеочередном порядке и т.п.;

6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации непригодными для проживания;

7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Это полномочие субъектов Федерации предписывает установить определенный порядок того, как орган местного самоуправления должен вести учет граждан, нуждающихся в социальном жилье;

8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным законодательством требованиям;

8.1) осуществление регионального государственного жилищного надзора;

9) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.

К полномочиям субъекта Федерации могут быть отнесены и иные вопросы. Анализ ЖК РФ позволил выявить следующие дополнительные полномочия органов власти субъектов Федерации в области жилищных отношений. К ним относятся:

1) установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в том случае, если до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК).

В данном случае, законодатель имел в виду ситуацию, когда лицо, состоящее на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, ухудшило определенным образом свои жилищные условия, вследствие чего может быть принято на учет нуждающихся лишь при определенных условиях;

2) вопросы замены жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81 ЖК РФ);

3) включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него;

4) установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (см. комментарий к ст. ст. 98, 99 ЖК РФ), а также порядка и условий предоставления им жилых помещений по договорам безвозмездного пользования из жилищного фонда, принадлежащего субъекту Федерации.

Это указание, как и положение ст. 109 ЖК РФ, которое отнесло к ведению законодательства субъектов Федерации определение не только порядка, но и условий предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договору безвозмездного пользования, являющемуся гражданско-правовым договором, позволяет субъекту Федерации осуществлять правовое регулирование с превышением полномочий;

6) установление порядка, условий предоставления и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК).

В ст. 14 ЖК РФ рассмотрены полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Возможность принятия жилищно-правовых актов органами местного самоуправления регламентируется данной статьей. Такая возможность закреплена также и в ст. 5 действующего ЖК РФ. Данные положения вводят трехуровневую систему жилищного законодательства, в литературе к данному отношению относятся неблагожелательно. Тем не менее ЖК РФ не мог не учитывать положений ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения отнес и обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городских и сельских поселениях и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (ст. 14 ЖК РФ).

К вопросам компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений ЖК РФ относит следующие:

1) учет муниципального жилищного фонда.

Компетенция органов местного самоуправления в этой части аналогична компетенции органов государственной власти субъекта Федерации, на которые возложены полномочия по учету соответствующего жилищного фонда. Орган местного самоуправления на своей территории должен вести различные виды учета муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Данное полномочие органов местного самоуправления является очень важным, в связи с тем, что именно они решают вопрос о том, кто из граждан муниципального образования будет отнесен к категории малоимущих и сможет претендовать на получение бесплатного муниципального жилья по договору социального найма. Соответствующим субъектом Федерации устанавливается порядок, т.е. процедура, действий органа местного самоуправления по установлению соответственно размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Учет граждан, нуждающихся в получении социального жилья должен вестись органами местного самоуправления. Порядок ведения такого учета, определение перечня документов, необходимых для принятия на учет, порядок их рассмотрения, оформление учетной документации должны устанавливаться субъектом Федерации. Органы местного самоуправления должны осуществлять контроль за формированием списков граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.

Служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, а также лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан относятся к специализированному жилищному фонду, об этом сказано в ст.92 ЖК РФ.

Органы местного самоуправления, так же как и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны разработать порядок, т.е. процедуру, предоставления указанных жилых помещений;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

Соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления предусматриваются требования к оформлению решения органа местного самоуправления о предоставлении социального муниципального жилья гражданину, реквизитам такого решения, данным о предоставляемом жилом помещении, о его получателях и т.д.;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений.

Переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена Гл. 4 ЖК

РФ. Проведение соответствующих работ должно согласоваться органами местного самоуправления и с собственником либо нанимателем жилого помещения. Фактически это означает дачу согласия (разрешения) на переустройство и перепланировку жилого помещения в течение 45 дней. Дополнительные правомочия предоставляются органу местного самоуправления в отношении лиц, осуществивших самовольное переустройство или перепланировку жилого помещения;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Правительством РФ устанавливаются порядки и основания признания жилого помещения непригодным (см. комментарий к ст. 15 (ч. 4) ЖК).

Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 утверждено положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;

9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Данное полномочие является полномочием общего характера и оно возложено на органы жилищной инспекции.

Важное место в механизме реализации права граждан на жилище занимают его гарантии. Различают общие, т.е. экономические, политические, социальные, организационные, и специальные (юридические) гарантии:

Образование фонда социального использования за счет государственного и муниципального жилищного фондов (§ 1,п.3 ст. 19 ЖК РФ);

Закрепление понятия жилого помещения, как объекта жилищных прав (ст. 15 ЖК РФ), определение пределов использования жилого помещения (ст. 17);

Установление исчерпывающего перечня документов, необходимых для перевода жилого помещения в нежилое, нежилого в жилое, а также для переустройства и перепланировки жилого помещения (ст. 23, ст. 26 ЖК РФ);

Провозглашение равенства права пользования жилым помещением его собственником и членами семьи собственника жилого помещения, если иное не установлено соглашением между ними (п.2 ст. 31 ЖК РФ);

Определение оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, порядка их учета и предоставления жилых помещений по договору социального найма (ст. ст. 49-59), а также оснований, дающих право гражданину получить безвозмездную субсидию или государственный жилищный сертификат на строительство или приобретение жилья;

Наделение членов семьи нанимателя, совместно проживающих с ним, равными с нанимателем правами по договору социального найма жилого помещения (ст. 69 ЖК РФ), а в договоре коммерческого найма жилого помещения - предоставление гражданам, постоянно проживающим совместно с нанимателем, равных с ним прав по пользованию жилым помещением (ст. 677 ГК РФ);

Введение института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

Определение перечня оснований выселения граждан из жилых помещений (ст. 89, 90,91,103 ЖК РФ);

Предоставление гражданам льгот, а также компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 159 ЖК РФ), определение структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154 ЖК РФ);

Установление императивных правил по прекращению договора социального найма жилого помещения по инициативе наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным в законе, и только в судебном порядке (ст. 83 ЖК РФ). Также императивно определены основания и порядок расторжения договора коммерческого найма жилого помещения по инициативе наймодателя (ст. 687 ГК РФ), порядок обращения взыскания залогодержателем на заложенный по договору об ипотеке жилой дом или квартиру (ст. 78 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).

Юридические гарантии реализации гражданами права на жилище заключается также в наделении органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимыми полномочиями в решении жилищных вопросов в процессе правоприменительной деятельности, в установлении их компетенции (ст. ст.12, 13, 14 ЖК РФ). Необходимо отметить, что обязанности органов государственной власти, указанные в ст.13 ЖК РФ (например, определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ и др.), и обязанности других органов, в том числе и органов местного самоуправления, не подкреплены санкциями и, как справедливо отмечает Л.М. Пчелинцева, требуют специального правового регулирования, а значит и не выполняют роли юридических гарантий реализации гражданами права на жилище.

В юридической литературе предлагается для создания гарантий осуществления права на бесплатное получение жилого помещения по договору социального найма установить в законе сроки выполнения государством обязанности предоставить жилье и ответственность последнего перед гражданином за невыполнение этой обязанности. Присоединяясь к мнению Л.М. Пчелинцевой, можно сказать, что такие предложения могут найти правовое закрепление только тогда, когда будет снята острота жилищной проблемы в стране и у государства появятся соответствующие экономические возможности принимать на себя подобные обязанности и нести ответственность за их неисполнение.

§ 2 Ретроспективный анализ развития охраняемого содержания прав и свобод человека и гражданина

1.1. Формирование и развитие концепции прав и свобод человека и гражданина и механизма их обеспечения: российский и зарубежный опыт

Статья 40
1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Комм. Абрамова А.И.

Право на здоровое жилье входит как составная часть в понятие «достойный жизненный уровень» для каждого человека, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах.

Конституционное право на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества, т.е. оно является сущностным фундаментальным правом. От него зависит система конкретных жилищных прав граждан, которые должны соответствовать, не противоречить ему. От того, как определяется содержание этого права, часто зависит поведение граждан, органов государства, хозяйствующих субъектов при выборе вариантов решения жилищных проблем из юридически возможных в конкретной жизненной ситуации.

Право граждан на жилище может быть сведено к трем юридическим возможностям, хотя норма ст.40 конкретно не содержит такой юридической формулы: стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда; улучшение жилищных условий в домах всех разновидностей жилищного фонда; обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека (последнее вытекает из норм международного права).

Но такие же правовые возможности открывались и раньше. Однако дефектом уходящей в прошлое системы было закрепление прежними конституциями монополии государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, созданных за годы социализма. Индивидуальному жилищному фонду отводилось в городах и поселках городского типа второстепенное место. Он господствовал лишь в сельской местности. Его развитию, как и развитию жилищной кооперации - другой формы участия граждан своими средствами в строительстве жилья, Советское государство обязывалось лишь содействовать. Личная собственность граждан на жилой дом носила потребительский характер. Частная собственность была под запретом.

Эта система, основанная на коллективных началах, за многие десятилетия своего функционирования не дала ожидаемого социального результата. Миллионы людей улучшали жилищные условия, но и миллионы на протяжении долгих лет продолжали томиться в очереди на получение благоустроенного жилья из общественных фондов потребления. Строительство и эксплуатация государственного, муниципального и общественного жилья требовали таких постоянно растущих бюджетных и общественных ассигнований, каких ни у государства, ни у местных Советов, ни у общественных организаций не было. Население было настолько пролетаризировано системой ограничений его доходов, количества и размеров жилых помещений, приходящихся на одного человека или семью, изъятий в общественные фонды потребления, парализовано организационными трудностями, что было не в состоянии участвовать в массовом жилищном строительстве.

Действующая Конституция отражает смену эпох в удовлетворении жилищных потребностей, переход к новой системе, которая складывается из таких конституционных основ, как отказ от монополии государства на собственность и экономическую деятельность, утверждение равенства и разных форм собственности, частной собственности на жилье и землю (см. комментарии к ст.8 и 9). Государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, возникли частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд, частные проектные и строительные организации, банки, образовался рынок жилья, земли и т.п.

Часть 3 ст.40 закрепляет новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья, которая сведена к содействию жилищному строительству и его поощрению, как любых форм собственности, а также юридическому регулированию отношений, связанных с удовлетворением жилищных потребностей общества, определению состава жилищного фонда социального использования для социально незащищенных слоев населения и других лиц.

В новой системе ни государство, ни органы местного самоуправления тотально не аккумулируют средства населения «в общем котле» для последующего государственного и муниципального жилищного строительства и распределения свободных квартир нуждающимся в жилье в подведомственном жилищном фонде. Каждый самостоятельно вкладывает средства в покупку или строительство жилья, как в городе, так и в деревне, не рассчитывая на решение возникшей у него жилищной проблемы за счет государственного и муниципального жилищных фондов, а полагаясь на систему компенсаций (субсидий) и кредиты для приобретения жилья.
Необходимо самому заработать на приобретение, строительство или коммерческий найм квартиры (жилого дома), причем без ограничения площади. Время новоселья будет определяться не низкими критериями нуждаемости в улучшении жилищных условий, действовавшими на протяжении многих десятилетий, не многими годами ожидания в очереди на получение жилья в домах названных фондов, не решением об обеспечении жильем органов управления и профкома по месту работы, а доходами гражданина, материальной возможностью позволить себе купить, построить или арендовать жилье.

Так будет решаться жилищная проблема для большинства. Меньшинство, т.е. малоимущие и другие лица, названные в законах, будут обеспечиваться исходя из принципов прежней системы: сохранится режим предоставления им жилых помещений в соответствии с установленными законом нормами из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Пользоваться предоставленной площадью они смогут на условиях социального найма жилого помещения за доступную квартирную плату либо бесплатно. Предоставление жилых помещений по договору найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда, как и прежде, будет осуществляться без оплаты строительной стоимости жилья. При этом обеспечение указанных лиц жильем на таких условиях возможно неоднократно.

В Конституции не перечислены, естественно, все, для кого сохранится планово-распределительная система выделения жилья: это должны предусматривать федеральные законы и законы субъектов Федерации, как действующие, так и будущие. Так, ст.9 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991г. для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняет порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма. Статьей 10 Закона на период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохранен действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями. Гражданам, получающим жилье в этих разновидностях жилищного фонда, площадь выделяется в порядке очередности, с учетом имеющихся в Законе льгот. За семьями, уже проживающими по договору найма в таких домах, сохраняется право социального найма независимо от площади занимаемого жилого помещения (ст.14 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992г.).

Конституция расширила состав жилищного фонда социального использования. Помимо государственного и муниципального и жилищных фондов по ст.40 Конституции в его состав входит и та часть частного жилищного фонда, где проживают на условиях найма социально незащищенные граждане. Граждане, относящиеся к категориям лиц, названным ст.40, проживающие в этом фонде на условиях найма, в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи вправе рассчитывать на компенсации (субсидии) от органов государственного управления и местной администрации (см. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»).

Создание правовой базы жилищной реформы углубит принципиальные перемены в этой сфере. Вступила в силу часть вторая ГК РФ, которая регулирует жилищные отношения. Действуют правительственные постановления Российской Федерации о переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг, Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья. Предстоит принять Жилищный кодекс Российской Федерации.

Никто не может быть произвольно лишен жилища ни органами власти и управления, ни судебно-прокурорскими органами, ни хозяйствующими субъектами, ни должностными лицами или работниками предприятий, учреждений и организаций, ни арендатором или нанимателем, ни собственником жилого дома или квартиры, ни членом жилищно-строительного (жилищного) кооператива и совместно с ним проживающими лицами, ни иными гражданами. Ограничение жилищных прав, как и других, возможно в исключительных случаях, предусмотренных Конституцией (ст.55), и лишь в силу федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Нарушение права на жилище может быть обжаловано в суд (см. комментарий к ст.46). Гражданин вправе обратиться и в Конституционный Суд, если полагает, что имеет место неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его жилищные права закон.

Основания и порядок выселения граждан из занимаемого ими жилого помещения установлены законом. Законные владельцы жилого помещения вправе истребовать занимаемое ими жилое помещение из чужого незаконного владения, они вправе требовать устранения всяких нарушений их права на жилище, даже если эти нарушения не связаны с лишением права собственности, владения и пользования. Постоянные пользователи могут защищать свои жилищные права также против собственника жилого помещения.