Муниципальный орган: виды, формирование, полномочия. Какие вопросы решает местное самоуправление и его полномочия
Представительные и другие , наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане осуществляют свое право на путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. См. .
Согласно конституционным положениям органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их структура определяется населением самостоятельно. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют , устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Общие положения о порядке формирования, организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Структура и статус органов местного самоуправления закрепляется в уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований, издаваемых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон выделяет два вида органов местного самоуправления. К первому относятся выборные органы, образуемые в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Их наличие в муниципальном образовании является обязательным. Ко второму виду отнесены другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименования органов местного самоуправления, численный состав устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставами муниципальных образований.
К выборным органам относится представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие и обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
Федеральный "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления: а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; г) установление местных налогов и сборов; д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 17 названного закона в муниципальном образовании кроме представительного могут формироваться иные органы местного самоуправления. Их наименование, порядок формирования, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. При этом устанавливается запрет на образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Их наименование и виды, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены только органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов местного самоуправления влечет установленную законодательством ответственность.
Органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Обращения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.
Ответственность органов местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.
Ответственность перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Российское избирательное право: словарь-справочник . 2013 .
Смотреть что такое "Органы местного самоуправления" в других словарях:
Органы местного самоуправления - (англ. bodies/organs of local self government) в РФ выборные и др. органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов гос ной власти. К О.м.с. относятся: выборные … Энциклопедия права
Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;... Источник: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131 ФЗ … Официальная терминология
Органы местного самоуправления - в РФ выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. См. также: Органы местного самоуправления Местное самоуправление Финансовый словарь Финам … Финансовый словарь
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Юридический словарь
органы местного самоуправления - Избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. [ФЗ 0131 Об общих принципах организации местного… … Справочник технического переводчика
Органы Местного Самоуправления - выборные административные органы местного управления, занимающиеся решением вопросов местного значения, не входящих в компетенцию органов государственной власти. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов
органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом… … Большой юридический словарь
Органы местного самоуправления - К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Выборные органы образуются в соответствии с Федеральным законом Об общих… … Административное право. Словарь-справочник
Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций управления на своей территории в целях обеспечения интересов, развития экономики и социально культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.… … Административно-процессуальное право: словарь терминов и понятий
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти; представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления,… … Теория государства и права в схемах и определениях
Сурен Авакьян, заведующий кафедрой
конституционного и муниципального права МГУ
им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ
С 2009 года официально вступил в силу в полном объеме принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В недолгой современной истории России это уже третий такой закон — первый появился в 1991-м, второй в 1995 году, а им еще предшествовал Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местное самоуправление в России вводилось также и посредством внесения новелл в Конституцию РСФСР 1978 года, немало норм посвящено ему и в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.
Как видим, конституционно-законодательная основа местного самоуправления развивалась постоянно. Да и сейчас нельзя сказать, что процесс ее совершенствования остановился. Достаточно наглядны такие факты: намеченная в Федеральном законе от 6 октября 2003 года дата его вступления в силу - 2006 год — оказалась нереальной и неоднократно переносилась, пока законодатель не определил для этого 2009 год. После появления закона, начиная с 2004 года, в него непрерывно вносятся изменения и дополнения, до конца декабря 2008 года был принят 41 федеральный закон о внесении поправок, причем среди них есть как относительно мелкие, так и обширные. Однако процесс не остановился и после полномасштабного введения закона в действие, и уже в мае 2009 года в него вновь вносятся исправления. А вопрос, вынесенный в заголовок нашего материала, все равно остается! Так все же есть у нас местное самоуправление? Можно спросить и по-другому: будет ли местное самоуправление в России?
- Прежде всего все связано с тем, что в России предпочли, по моему мнению, абсолютно нереальную модель местного самоуправления.
В основном все формы организации местной власти можно свести к трем вариантам: а) местное самоуправление существует отдельно от государственной власти, государственного управления; б) местное самоуправление является частью, продолжением государственной власти, государственного управления на своем уровне, предполагая передачу в его ведение многих дел от государственных органов; в) возможен и вариант соединения общественного и государственного начал в местном самоуправлении, в этом случае существует модель «местные советы есть органы государственной власти и народного самоуправления». На протяжении более чем двух веков в различных странах мира идет «состязание» между этими формами организации власти на местах, причем каждая из них показывает как свои достоинства, так и недостатки.
В России предпочли первую модель — местное самоуправление, отделенное от государственной власти. Это отразили в статье 12 Конституции Российской Федерации 1993 года, которая гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Хотели как лучше – подчеркнуть самостоятельность местного самоуправления, его независимость от государственной власти. Но получилась странная и нереальная формула: местное самоуправление существует ведь в государстве, и что же – оно независимо от него? Местное самоуправление не в состоянии жить на свои доходы, во всем мире оно получает финансовые вливания из государственного бюджета, это неизбежно, но, выходит, опять же независимо от своего «благодетеля»? Местное самоуправление, занимаясь территориальными делами, принимает решения, и порой непопулярные, но нужные, и в их реализации не может обойтись без поддержки государства — и оно независимо от государства? На территории местного самоуправления может случиться наводнение, пожар, пройдет ураган, совершаются преступления — вряд ли со всем этим можно справиться без государства, а тут снова говорят о самостоятельности местного самоуправления от государства!
И возникают резонные мысли: такая самостоятельность никому не нужна; местное самоуправление и государственная власть призваны взаимодействовать. Но если это формально, юридически не определить, начинаются всякие перекосы: государственная власть заявляет местному самоуправлению: ты самостоятельно от меня, вот и действуй как хочешь; если же ты просишь у меня помощи и поддержки тогда уж изволь быть частью вла-ной «упряжки», я буду тобой руководить. Таким образом, вместо цивилизованных отношений местного самоуправления и государственной власти рождаются всякие закулисные варианты нездоровых контактов: хочешь места у государственной «кормушки», изволь быть подчиненным и зависимым.
В попытках отделить местное самоуправление от государства создатели существующей модели местного самоуправления придумали категорию «вопросы местного значения». Идея вроде привлекательная - есть или должны быть местные дела, обозначаем их как вопросы местного значения, и тогда они решаются сугубо местным самоуправлением, а государственные органы вроде не вмешиваются. Однако это абсолютно неправильный подход. Дело в том, что любой вопрос местного значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения. Другое дело, что решать его надо с учетом местных условий. Возьмем, к примеру, просвещение. Есть большие села, и там нужна просторная школа; есть и увядающие деревни, но и там ведь надо учить детей с учетом наполняемости классов. И учить-то детей надо везде по государственному стандарту, этого требует не только жизнь, но и Конституция Российской Федерации. По всей стране нужно изучать классику литературы, математику, осваивать компьютеры и т. д. Таким образом, нет вопросов местного значения в образовании, есть местные условия реализации конституционного права на образование.
И еще одно. Когда местное самоуправление отделили в Конституции от государства и государственной власти, довольно скоро возник вопрос: а что за институция есть местное самоуправление? Это общественная структура? Если так, то почему она управляет территорией, по каким основаниям принимает решения, обладают ли они властной силой? И местные депутаты, и особенно главы муниципальных образований, местных администраций, да и население — все хотели в этом ясности. К тому же на территории местного самоуправления есть ведомственные объекты, их руководители считаются лишь с теми, у кого в руках реальная власть. И если местное самоуправление есть власть, но не власть государственная, тогда какая? Вопрос дошел до Конституционного Суда Российской Федерации, и он обозначил в ряде своих постановлений, что местное самоуправление есть одна из форм публичной власти, куда оно входит наряду с государственной властью, и его решения, следовательно, в такой же мере общеобязательны.
В итоге снова стало ясно, что модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти, больше создает головной боли, чем дает преимуществ.
- Другая причина «неприживаемости» в России местного самоуправления состоит в том, что у него фактически ничего своего нет: ни финансов, ни хозяйства, ни серьезных сфер ведения, ни органов.
С финансами проблема извечная и, к сожалению, плохо решаемая. Свои налоговые источники дают местному самоуправлению очень мало. Основные налоги сконцентрированы в руках государства, местное самоуправление живет на отчисления от них. А государство предпочитает централизацию, оно не переводит ряд налогов даже на уровень субъектов Федерации, тем более в разряд муниципальных. Нет и твердости в бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Вроде как минимальные стандарты в расчете на одного жителя определены, но и они не соблюдаются, каждый год идет перекраивание доходов. Приходится местному самоуправлению руководить территорией «с протянутой рукой», это неэффективно, не говоря уж о том, что и унизительно, ставит в ту самую зависимость от вышестоящей власти, о которой уже было сказано.
Своего, то есть местного, хозяйства у очень многих муниципальных образований нет. Муниципальных унитарных предприятий, которые приносили бы приличные прибыли и соответственно доходы в местные бюджеты, насчитываются единицы. Энергетические, газовые, водные и т. п. объекты разобраны по ведомствам. Местному самоуправлению сбросили свою жилищную и социальную сферу (жилые дома, детские учреждения и др.) заводы и фабрики, процветавшие в советский период. Все это требует огромных затрат, а средств нет.
Многое подкосила неразумная приватизация. Вместо того чтобы держать в муниципальной собственности здания, пристройки, первые этажи и т. д., сдавать их в аренду и от этого получать подпитку в местный бюджет, все отдали, как правило за бесценок, в частные руки. А без своего «хозяйства» даже король Лир, как известно, стал изгоем. Дело дошло до того, что даже булочные негде стало размещать, и теперь некоторые города кичатся тем, что создают магазины в «шаговой доступности» для населения, стыдливо умалчивая — ведь это же было раньше, при охаянной «административной» системе.
- Довольно решительно проводимая в стране централизация управления коснулась не только субъектов Российской Федерации, но и местного самоуправления. Казалось бы, действительно какие-то сферы управления должны быть в ведении государства, но если решение вопросов происходит на местах, почему к этому не имеют никакого отношения органы местного самоуправления! И обратим внимание, что это самые жизненные сферы, в соответствующие органы идет просто наплыв населения, люди стоят в очередях, порой не только днями, но и ночами. А что же местное самоуправление? Да ничего, все эти сферы вне его ведения. Чтобы не быть голословным, посмотрим конкретику.
Служба регистрации имущества. В связи с приватизацией квартир, земельных участков буквально толпы людей хлынули в управления (филиалы) Федеральной регистрационной службы в районах и городах, там даже на прием нельзя попасть. Местное самоуправление ничего не вправе сделать.
Земельные комитеты, бюро технической инвентаризации. Ситуация во многом сходная. Подчиняются они соответствующим комитетам, управлениям субъектов Федерации, от местного самоуправления независимы.
Налоговые службы. Есть в каждом районе, городе. Независимы от местного самоуправления, хотя туда обращаются тысячи граждан, проживающих на его территории.
Служба занятости, бюро по трудоустройству. Занимаются тем, что помогают населению в трудоустройстве, ведут учет нуждающихся в работе. Обслуживая жителей городов и районов, организационно независимы от местного самоуправления.
Органы внутренних дел. Обеспечивают правопорядок на территории городов и районов. Когда-то были отделами внутренних дел исполнительных комитетов районных и городских Советов, теперь находятся в вертикальном подчинении. Предусмотренная законом муниципальная милиция так и не создана.
Служба безопасности движения автотранспорта. Соответственно находится в ведомственном подчинении МВД. Обслуживает население городов и районов, туда по поводу оформления и регистрации транспортных средств обращаются еженедельно сотни граждан.
Миграционная служба. С недавних пор ведает не только внешними мигрантами, но и регистрацией граждан Российской Федерации, выдачей всех видов паспортов. Есть подразделение в каждом районе, городе, обслуживает местное население, но входит в единую федеральную систему.
Органы записи актов гражданского состояния. Известные каждому из нас службы есть везде, но они тоже находятся в ведомственном подчинении.
Пенсионный фонд. Ранее существовали отделы социального обеспечения исполкомов районных, городских Советов. Теперь есть общегосударственный и страшный монстр – Пенсионный фонд РФ. Это организация, без преувеличения, создана для издевательства над самой беззащитной частью общества — пожилыми людьми. Достаточно один раз туда прийти, увидеть толпы несчастных старых людей, послушать, как с ними разговаривают, чтобы убедиться, что автор нисколько не преувеличивает.
Интересно, что процесс централизации не останавливается. К примеру, во многих муниципальных образованиях финансовые отделы, занимающиеся составлением и реализацией муниципальных бюджетов, ликвидируются, а их функции на легальной основе, по договору передаются подразделениям Федерального казначейства.
Если сегодня войти в здание местной администрации, настораживает тишина в коридорах — мало посетителей. А зачем туда идти, если эти органы ничего не решают. Есть, к примеру, городской архитектор, но когда надо проложить трубы отопления прямо по земле, не зарывая в землю, его уговорят дать согласие, и он это сделает, мотивируя необходимостью спасать население от зимних холодов. Есть жилищные отделы, которые примут заявления от нуждающихся в жилье, а дальше разведут руками — квартир-то все равно нет. Есть отделы, занимающиеся приватизацией квартир, но основной поток посетителей там прошел.
А названные выше ведомственные службы, где, повторяем, не иссякают очереди, не зависят от местного самоуправления. Как быть?
Тут мы сталкиваемся с очередным парадоксом нашего законодательства о местном самоуправлении. В советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением. Отраслевой отдел, например народного образования, подчинялся по горизонтали исполкому районного, городского Совета, по вертикали — аналогичному отделу, управлению исполкома областного, краевого Совета. Что это давало? Во-первых, необходимость учета местных условий и зависимость от районного, городского советского и партийного руководства; во-вторых, требование сочетания местных условий с общетерриториальными (общегосударственными) интересами и опять же зависимость от вышестоящего руководства. Естественно, бюрократического элемента при этом хватало. Но в то же время отраслевой отдел учитывал в связке все требования.
Что происходит сейчас? На деле, как мы уже сказали, все равно руководящие указания сверху приходят. И тот же районный, городской отдел народного образования (или департамент, так стало модно называть), входящий в систему местной администрации, работает реально в контакте, под руководством областного, краевого департамента, министерства народного образования.
Но перечисленные выше ведомственные органы не входят в структуру местной администрации. Они независимы от депутатов, главы муниципального образования, главы местной администрации. Более того, кое-где между ними не складываются деловые отношения, ведомственные руководители «посылают» подальше муниципалов.
Увы, ни Конституция, ни Закон о местном самоуправлении не дают шансов исправить положение. Вертикаль управления для местного самоуправления запрещена. А средств влияния на ведомственные системы просто нет. Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования.
- Соответственно раз нет хозяйства, нет своих органов и влияния, федеральный закон в определении полномочий местного самоуправления и его органов зачастую использует обтекаемые и мало что дающие формулировки.
Например, в ст. 14 Федерального закона 2003 года, определяющей вопросы местного значения поселения, включены такие позиции, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и т. д.
Когда читаешь все это, возникает лишь один вопрос: как поселение, особенно сельское, будет это делать? Чаще всего напрашивается ответ, отраженный в народном афоризме «и мы пахали». Разрешил открыть торговый киоск — вроде и «создал условия» для развития торговли, принял к сведению, что сельхозкооператив ремонтирует участок дороги — значит, поучаствовал в «дорожной деятельности».
Ведь совсем другое дело, когда читаешь в законе, что к ведению поселения относится «создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения». Понятно, что это конкретно. И таких вопросов местного значения и полномочий хотелось бы видеть побольше.
- Федеральный закон 2003 года оставляет немало вопросов, касающихся территориальной организации и уровней местного самоуправления.
Закон ввел пять территориальных видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, территориальное образование в городе федерального значения.
Но критерии их создания размыты. Вроде надо бы учитывать численность населения, для городов – экономический потенциал. В дополнение к этому вначале установили, что муниципальный район и городской округ могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Но попозже и за поселениями закрепили такое право.
Для сельской местности закон предусмотрел на верхнем уровне муниципальные районы, на низовом — сельские и городские поселения (это бывшие города районного подчинения). Однако используя термины «верхний», «низовой», «вышестоящий», «нижестоящий», я рискую сразу получить критику в свой адрес. Дело в том, что, как и предыдущие акты, Закон 2003 года проводит линию на отказ от соподчиненности уровней местного самоуправления. Не очень-то понятно, почему это делается. Ведь местное самоуправление, как уже сказано, публичная власть. Есть уровни ее осуществления. Каждый самостоятелен, но в рамках своих предметов ведения и полномочий. Каждый уровень обязан считаться с законными решениями органов вышестоящих уровней.
Для городской местности закон ввел два понятия — городское поселение, входящее в состав муниципального района, и городской округ, находящийся за пределами муниципального района. Закон разрешил включать в состав городского округа не только конкретный город, но и окружающие его сельские населенные пункты. И вот тут-то начался несколько неожиданный процесс. Дело в том, что при реализации прежнего Закона о местном самоуправлении 1995 года во многих субъектах Российской Федерации отказались от сельских муниципальных образований, оставили единое муниципальное образование -муниципальный район. Внедрение норм Федерального закона 2003 года требовало теперь воссоздать сельские муниципальные образования, а значит, разделить с ними собственность.. Районы не захотели этого и воспользовались недоработкой Закона 2003 года — если он разрешает включать в городской округ не только город, но и села, деревни, почему бы не преобразовать муниципальный район в городской округ? По нашим данным, это сделали в Калининградской области где-то по шести-семи единицам, в Московской области по трем, а в Свердловской области практически по всем районам. Мы ничего не имеем против этого, когда речь идет о таких крупных и сильных агломерациях, как, например, бывший район, теперь Домодедовский городской округ. Однако каждый такой случай требует конкретной оценки. А главное - даже в городском округе вполне возможно введение самоуправления населения в конкретных территориальных единицах. Надо в этом случае резко увеличить роль территориального общественного самоуправления.
Закон 2003 года разрешил местное самоуправление на внутригородских территориях только двух городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Остальным городам, в том числе и с миллионным населением, дается статус муниципального образования – городского округа с внутригородским административным управлением. Вряд ли это стоит поддержать. Ведь при такой системе население реально не имеет местного самоуправления на уровне города, но оно не участвует и в управлении районами городов, в которых проживает.
- Завершая свой критический анализ, не могу не сказать еще об одном – о юридическом исполнении и терминологии закона. К счастью, ему далеко до избирательных законов, где одна статья акта может растягиваться на 3-5 страниц. Статьи Закона 2003 года покороче. Однако в нем есть не до конца продуманные конструкции.
В частности, совсем неясно, нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, или Закон 2003 года становится актом прямого действия. И как тогда это совместить с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к совместному ведению РФ и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Или еще пример — «шедевр», включенный в закон в 2005 году: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления» (пункт 2 статьи 39).
И о терминологии. В словарях русского языка — и это общепризнанно - поселением называют населенный пункт. Поэтому слова статьи 131 Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», создателям закона надо было понимать буквально - в городах, сельских населенных пунктах, а вот «другим территориям», где тоже осуществляется местное самоуправление, следует давать названия, чтобы не было путаницы. И дореволюционные устроители территориального деления страны это понимали и делали. Тогда был термин «волость», что означало группу сел и деревень. Путаница появилась в советское время, когда сначала органы власти — сельские Советы — создавались в каждой без исключения деревне, а потом деревни стали объединять одним, общим для них сельским Советом, а территорию, недолго думая, стали называть сокращенным словом «сельсовет». Пришло время новых законов, и вместо того чтобы вернуться к волости и исправить путаницу, ее еще и усилили новым понятием «сельское поселение», которое может быть приложено и к одному сельскому населенному пункту, и к нескольким, соединенным в одном муниципальном образовании. А ведь ничего не меняется, люди как жили в селе, деревне, поселке, так и продолжают жить (я уж молчу, что по словарю В. Даля поселением называли порой место жительства ссыльных).
Не лучше обстоят дела и с понятиями «городское поселение», «городской округ». По закону, кстати, городской округ — тоже городское поселение, но только большое и не входящее в муниципальный район. Но самое интересное состоит в том, что и городское поселение, и городской округ — город, хотя и с возможными примыкающими к нему сельскими населенными пунктами. И не очень-то ясно, город — это отдельная административно-территориальная единица или нет? По всей вероятности, наше население и далее будет считать, что оно живет не в городском поселении, а в городе, входящем в состав муниципального района, не в городском округе, а в городе, входящем в состав такого округа. А понятиями «городское поселение» и «городской округ» закон вольно или невольно поддержал амбиции городов на расширение зоны своего влияния за счет пригородных (и вообще прилегающих) территорий.
Итак, у местного самоуправления нет своих финансов, своего хозяйства, своего влияния на ведомственные структуры. Нет, кстати, и того, о чем рамки статьи не позволили сказать – отлаженных механизмов институтов непосредственной демократии, в целом народовластия.
В чем же пока сила местного самоуправления? В том, что оно владеет большими ресурсами земли и еще какой-то долей общественного имущества. Поэтому и идут битвы за муниципальные должности. Чтобы сидел на посту свой руководитель, помогал в отводе участков под застройку, в приватизации земель и строений. А совсем не для того, чтобы улучшал жизнь людей. Когда все поделят, совсем сникнет и без того чахлое местное самоуправление.
В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.
Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.
Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.
Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.
По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .
В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).
К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:
- - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
- (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
- - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
- - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
- - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .
Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:
1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.
Избираемые органы делятся:
на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);
формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).
Назначаемые органы делятся:
на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;
назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;
назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.
В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;
2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.
Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;
3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.
Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;
4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.
Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .
Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.
Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .
Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .
В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.
Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.
Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.
Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.
В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:
- 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
- 2) представительным органом муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.
Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская
Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.
Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
- 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
- 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.
Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
- 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
- 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Входят ли органы местного самоуправления в систему органов гос власти
Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения исходя из интересов на селения, его исторических и иных местных традиций.
Функции местного самоуправления:
1. Обеспечение участия населения в решении местных дел (вопросов).
2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного участия.
З. Обеспечение развития соответствующей территории.
4. Социально-культурное, коммунально-банковское и иное обслуживание населения.
5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на соответствующей территории.
6. И, наконец, защита интересов и прав местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальными образованиями являются все города областного значения.
В сельских районах единым муниципальным образованием является район. В административно-территориальных единицах района действуют образуемые в порядке, определяемом уставом района, территориальные органы районного образования. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
Виды органов местного самоуправления:
1. Выборные органы.
2. Органы, создаваемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования и иные выборные должности).
3. Местный референдум, муниципальные выборы собрание (сходы) граждан и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В городах областного значения наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований. В документах, которые связаны с исполнением отдельных государственных полномочий или которые направляются в органы государственной власти, используются официальные наименования:
· для представительного органа -- городская Дума, районное (сельское, поселковое и т.п.) собрание депутатов;
· для исполнительно-распорядительного органа -- администрация муниципального образования.
· Органы местного самоуправления также имеют свой административно-правовой статус, который характеризуется тем, что:
· они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;
· органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;
· Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
· местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления;
· решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения;
· ответственность перед государством наступает в случаях нарушения органами местного самоуправления и должностными лицами этих органов законодательства, устава муниципального образования. В случае нарушений орган государственной власти может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления законодательству или уставу муниципального образования.
Органы местного самоуправления
Местное самоуправление — одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом.
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях - городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения , владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления :
- содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилого фонда;
- организация и содержание детских садов, средних школ и профессионально-технических училищ; организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка;
- организация и содержание муниципальных сетей коммунальных услуг (электричество, газ, вода, канализация, тепло и т. д.);
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (связывающих населенные пункты в пределах данного муниципального образования); благоустройство и озеленение территории муниципального образования; другие вопросы (всего их 30).
Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, торговли, бытового обслуживания и местной промышленности.
Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется местный бюджет, то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют:
- местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от государственных налогов, установленные законом (транспортный налог, дорожный налог, сбор на нужды жилищно — коммунального фонда);
- поступления от сдачи имущества в аренду или от его приватизации;
- отчисления от прибыли муниципальных предприятий (торговых, бытовых, промышленных); различные дотации.
Органы местного самоуправления в системе публичной власти
Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.
Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.
Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культур ной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.
К органам местного самоуправления относятся:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Представительный орган муниципального образования
Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.
Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Указанный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями).
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.
Контрольный орган муниципального образования
В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования.
Рассмотрим также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Акт об отрешении от должности может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд рассматривает жалобу и принимает решение по делу не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Права органов местного самоуправления
Мы отметили, что муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции :
- отдел социального обеспечения назначает государственные пенсии и пособия;
- отдел народного образования действует как орган опеки и попечительства, он представляет главе муниципального образования предложения по вопросам усыновления, назначения опекуна и попечителя, поддерживает в суде требование о лишении родительских прав: для охраны общественного порядка может быть организована муниципальная милиция, которая предназначена поддерживать порядок на улицах и в других общественных местах, и при выполнении ею своих функций все граждане обязаны подчиняться се распоряжениям; она может также применить принуждение и задерживать граждан на установленный законом срок.
Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.
Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:
- ведают муниципальной казной, то есть единым нераспределенным фондом денежных средств муниципального образования;
- определяют порядок использования муниципальных земель. водных объектов, лесов;
- контролируют работу муниципальных предприятий — заводов, фабрик, мастерских, магазинов, — которые принадлежат муниципальному образованию;
- распоряжаются собственностью муниципального образования от его имени.
Они имеют право:
- передавать муниципальное имущество организациям или отдельным лицам в хозяйственное ведение : собственником остается муниципальное образование, а ведут хозяйственную деятельность директор и трудовой коллектив;
- сдавать имущество в аренду , то есть в пользование и владение другого лица за определенную (арендную) плату; продавать имущество;
- приватизировать - по решению населения, которое определяет и порядок, и условия приватизации муниципального имущества.
Правовая основа деятельности органов местного самоуправления
Правовая основа деятельности местного самоуправления и его органов определена в Конституции РФ (ст. 12, 130-133), федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Сохраняет силу закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" в части, не противоречащей вышеназванным и другим правовым актам (с 1 сентября 1995 г. не действуют ст. 1-48, 77-79, 87-96 названного закона).
В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.
Глава муниципального образования может быть избран как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях, если такое право главы муниципального образования предусмотрено уставом.
Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.
Полномочия органов местного самоуправления , предусмотренные ст. 49-76 закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральному закону РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, применяются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми в соответствии с названным федеральным законом.
Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” усилены гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.
Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие права местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Внимание, только СЕГОДНЯ!