Органы прокуратуры не подменяют. Основания проведения прокурорских проверок исполнения законов в органах контроля

В соответствии со ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом общего надзора является:

1) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, и соблюдение прав и свобод человека и гражданина:

Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами.

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Органами местного самоуправления;

Органами военного управления;

Органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2) соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеназванными органами и должностными лицами.

Пределы.

Это все направления деятельности поднадзорных объектов, которые входят в общий надзор за исключением:

дознания и следствия.

Принудительные меры мед. хар-ра.

Исполнение наказаний.

Прокуратуре не поднадзорны:

Президент

Фед собрание

Прав-во Рф

Граждане

1) при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

2) не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций;

3) проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

3. Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора

1) рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушениях прав человека;

2) разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод;

3) принятие мер по предупреждению нарушений прав гражданина, привлечению к ответственности.

4) по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственный вход на территорию поднадзорных объектов, доступ к их документам и материалам, проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

5) право требования представления необходимых документов, материалов;

6) выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

7)проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

8) право вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

9) прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

19-21 .Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых в соответствии с Законом о прокуратуре являютсяпротесты, представления и постановления и предостережения.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствии с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа - на ближайшей сессии.

Если протест не рассмотрен в течение 10 дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд о признании правового акта недействительным.

Представление – вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит обязательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, о результатах также сообщается прокурору в письменной форме. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ (ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Постановление .

Прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, если возникают обстоятельства, на основании которых необходимо привлечение виновных лиц. В случае если имеются достаточные основания о квалификации преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела. Прокурор также выносит мотивированное постановление об освобождении изпод стражи лица, арестованного в административном порядке незамедлительно, если данное лицо было арестовано без достаточных на то оснований.

Объявление предостережения о недопустимости нарушения закона.

Направляется прокурором или его заместителем в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам. Руководители организаций, не исполнившие требования, изложенные в предостережении, могут быть привлечены к ответственности в установленном законе порядке (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

3. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

4. Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

5. Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

6. Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;

если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.

7. Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невозможности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 настоящей статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.

8. Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 настоящей статьи.

9. В срок проведения проверки не включается срок:

на который указанная проверка была приостановлена;

между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных абзацем первым пункта 2 и пунктом 2.1 статьи 6 настоящего Федерального закона, и датой их представления;

установленный абзацем вторым пункта 2 статьи 6 настоящего Федерального закона.

10. В случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемого органа (организации), возвращаются проверяемому органу (организации), за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:

для решения вопроса об уголовном преследовании;

для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки.

11. Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

12. Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:

по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

по истечении установленного статьей 24 настоящего Федерального закона срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

13. К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

14. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

15. Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Подобное мнение членов Совета Федерации хотя и не лишено оснований, однако многолетний опыт прокурорского надзора за исполнением законов показывает, что подмена эта обусловлена не столько дефектом законодательного регулирования, сколько недостатками организации самого этого надзора и отсутствием чётких критериев отграничения подмены от обоснованного проведения проверки исполнения законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этим в постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П указал, что для проведения прокурорской проверки исполнения законов недостаточно только наличия информации о нарушении закона, допущенном проверяемым субъектом правоотношений, а должен ещё присутствовать такой фактор, как невозможность правовой квалификации нарушения путём взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью этого субъекта правоотношений. Такую позицию Конституционного Суда РФ безусловно можно рассматривать в качестве критерия отграничения обоснованного вмешательства прокурора в правоотношения от подмены иных государственных органов.

Однако, как показывает опыт, этого критерия для признания обоснованности прокурорского вмешательства (обоснованности проведения прокурорской проверки исполнения законов) оказывается недостаточно. Многочисленны выявляемые прокурорами факты бездействия органов государственного контроля, в связи с чем в целях защиты публичных интересов или защиты прав и свобод человека и гражданина прокуроры вынуждены вмешиваться в ту или иную сферу правоотношений и принимать меры прокурорского реагирования. Прокуроры вынуждены безотлагательно реагировать на нарушения законов при возникновении чрезвычайных и техногенных ситуаций независимо от вмешательства контролирующего органа. Такие случаи прокурорского вмешательства в правоотношения нельзя однозначно рассматривать как подмену контролирующих органов. Поэтому в качестве критерия разграничения подмены органами прокуратуры иных государственных органов и обоснованного прокурорского вмешательства (кроме указанного в упомянутом постановлении Конституционного Суда РФ) следует рассматривать также случаи: а) бездействия государственного органа, на которого возложен специальный государственный надзор (контроль) за деятельностью субъекта правоотношений, б) отсутствия такого органа в государстве вообще и в) чрезвычайных ситуаций. Причём в случае бездействия уполномоченного государственного органа прокурорской проверкой и мерами прокурорского реагирования должна быть охвачена и деятельность самого этого государственного органа в части его бездействия. А в случаях чрезвычайных ситуаций следует привлекать к прокурорской проверке исполнения законов представителей этих органов в качестве специалистов.

С учётом изложенного, по нашему мнению, прокурорские проверки исполнения законов необходимо проводить только на основании мотивированного письменного решения соответствующего прокурора или его заместителя. Мотивировка при этом должна включать все обстоятельства, указывающие на обоснованность и необходимость именно прокурорского вмешательства. Такое требование к мотивировке обусловливается не только опасностью подмены прокурором иных государственных органов, но и невозможностью прокурорским надзором физически охватить все правоотношения, в том числе относящиеся к сфере контроля специальных государственных органов, т.е. "объять необъятное". Установленный законом запрет подмены основывается на компенсаторном характере прокурорского воздействия в системе государственного механизма противодействия нарушениям закона, предполагает недопустимость сплошного охвата прокурорским надзором всех правоотношений, а также необходимость соблюдения принципа выборочности прокурорского вмешательства с учётом выделенных приоритетов.

В настоящее время в органах прокуратуры формируются производства по каждой прокурорской проверке исполнения законов, где сосредоточиваются различные документы: запросы, справки, в том числе и о результатах проверки, акты, копии документов, заключения специалистов, объяснения лиц, нарушивших закон, копии актов прокурорского реагирования и результаты их реализации, а также информация, на основании которой проведена проверка. Однако в этих материалах часто нет достаточной информации о мотивировке необходимости прокурорского вмешательства, в связи с чем невозможно сделать правильный вывод о том, допущена подмена или нет. Поэтому представляется целесообразным рекомендовать прокурорам составлять и подшивать в надзорное производство документ, содержащий такую мотивировку, и рассматривать его в качестве внутреннего документа, входящего в перечень обязательных документов надзорного производства. В качестве оптимальной формы такого документа можно было бы рассматривать постановление либо рапорт с соответствующей резолюцией. А при оценке качества надзора за исполнением законов учитывать в каждом случае факт наличия-отсутствия признаков подмены.

Прокуратура не вправе подменять в своей деятельности иные органы

Я обратился в прокуратуру с жалобой. С аналогичной жалобой обратился и в суд. Прокуратура отказывается от принятия мер прокурорского реагирования, ссылаясь на статью 21 Закона о прокуратуре, что органы прокуратуры не подменяют суды. Насколько правомерны тут действия прокуратуры?

Ответ:

В соответствии со ст.1 Закона РФ от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокураторе РФ" (с изменениями на 30 декабря 2001 года) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно ст.21 Закона РФ "О прокураторе РФ" предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами. Таким образом, задачи судов в РФ состоят в отправлении правосудия, осуществляемого посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Таким образом, если задачей органов прокуратуры является надзор за исполнением законов, то задачей судов - отправление правосудия. Именно это и имеется в виду законодателем в п.2 ст.21 Закона РФ "О прокуратуре", где указано, что прокуратура не вправе подменять в своей деятельности иные органы.

С учетом сказанного ответ на Ваш вопрос во многом будет зависеть от того, с каким именно заявлением Вы обратились в органы прокуратору. К сожалению, из вопроса суть Вашего заявления не следует. Отметим тем не менее, что, если Вы не согласны с вынесенным по Вашему обращению органами прокураторы решением, Вы вправе обжаловать его в суд.

Смирнов А.Е.,
главный специалист ЗАО "Юридический центр
"Северо-Западный регион"
тел.324-66-75, тел/факс 176-78-64

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" п ри осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором .

Таким образом, поводами для прокурорской проверки в органах контроля могут быть:

Важно! Следует иметь ввиду, что:

  • Каждый случай уникален и индивидуален.
  • Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.

Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:

    1. обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное), содержащее информацию о нарушении законности в какой-либо сфере;
    2. материалы СМИ;
    3. задание вышестоящей прокуратуры;
    4. указание прокурора о проведении выборочной проверки исполнения законодательства в определенной организации, данное подчиненным работникам на основании сведений о нарушении законности (внеплановая проверка);
    5. проведение плановой проверки, осуществляемой согласно плану работы прокуратуры на полугодие, в который включена подобная проверка (запланирована на определенный месяц).

Выполнение стоящих перед прокуратурой задач по над­зору за исполнением законов предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, позволя­ющей систематически анализировать:

    • состояние, структуру и динамику правонарушений;
    • многочисленные обстоя­тельства, способствующие нарушениям.

В широком плане под информационным обеспечением прокурорского надзо­ра за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления.

Наибольший интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов.

Емкими источниками информации о нарушении законов являются:

    1. письменные и устные обращения (жало­бы, заявления), поступающие в прокуратуру;
    2. сообщения средств массовой информации (периодической печати, ра­дио, телевидения);
    3. обращения в прокуратуру руководителей предприятий, учреждений, организаций, предпринимате­лей, фермеров и других юридических лиц, законные инте­ресы которых были нарушены;
    4. сообщения правоохрани­тельных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах.

Сведения о на­рушении законов содержатся также в уголовных и граждан­ских делах, материалах прокурорских проверок, представ­лениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают контролирующие, надзорные и многие другие государственные органы специальной компе­тенции, осуществляющие функции государственного конт­роля за соблюдением законодательства, регулирующего от­ношения в определенных сферах общественной жизни. Поэтому прокуроры путем истребования из таких органов соответствующих материалов и сведений или непосред­ственно при посещении этих органов получают, в частно­сти, информацию:

    • о выявленных ими нарушениях законов, причинах нарушений и способствующих этому условиях;
    • о наступивших вредных последствиях в результате соверше­ния этих нарушений;
    • о принятых или принимаемых мерах по устранению и предупреждению нарушений законов;
    • о числе должностных лиц и граждан, привлеченных к адми­нистративной и иной ответственности;
    • о количестве и сум­мах заявленных исков в суды и арбитражные суды в возме­щение ущерба, причиненного нарушениями законов;
    • о количестве материалов, направленных в органы прокурату­ры и другие правоохранительные органы для решения воп­роса о возбуждении уголовного дела, и другую информа­цию.

В процессе организации работы по надзору за исполнени­ем законов необходимая прокурору информация о нарушении законов может быть получена в различных общественных организациях и движениях. Соответствующую информацию прокуроры получают при изучении и расследовании уголов­ных дел, при участии в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, дел об административных правонарушениях.

Встречаясь с трудовыми и иными коллективами, гражда­нами по месту их жительства, с работниками профсоюзных органов, ведя прием посетителей, участвуя в работе пред­ставительных и исполнительных органов власти, различных совещаний и заседаний, прокуроры нередко получают ин­формацию о нарушениях законов.

Полученная прокурором информация о нарушениях зако­нов подлежит тщательному анализу, который позволяет видеть реальное состояние исполнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должност­ных лиц, допускающих эти нарушения.

Глубокий и всесто­ронний анализ позволяет прокурору определить:

    1. содержание первоочередных мероприятий, которые в наибольшей мере могут способствовать предупреждению нарушений законов;
    2. наметить органы, где проверки исполнения зако­нов надлежит провести в первую очередь;
    3. проверки, проведение которых следует поручить другим органам.