Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве. Федеративное устройство государства. Правосознание и правотворчество

Форма государственного устройства – это соотношение частей и целого в государ­стве, или соотношение полномочий центральных и региональных органов власти.

Выделяют три основных формы государственного устройства:

• федерация;
• унитарное государство;
• конфедерация.

Федерация – это союз относительно самостоятельных государственных образова­ний, имеющих общие центральные органы.

В качестве субъектов федерации могут выступать:

Административно-территориальные образования (в России это области и края плюс 2 города – Москва и Санкт-Петербург);

Национально-государственные образования (в России это все виды авто­номий: автономные области, автономные республики, автономные округа).

Всего на сегодняшний день в состав РФ входят 89 субъектов.

В качестве субъектов государственного суверенитета (т.е. источников верхов­ной власти) в федерации выступают:

Народ в целом:

Субъекты федерации.

Поэтому парламент федеративного государства всегда состоит из двух палат: нижняя палата формируется по принципу представительства от населения в целом, верхняя – по принципу представительства от субъектов федерации.

Но наличие 2-х палатного парламента нельзя рассматривать в качестве основного признака федерации.

В качестве основных признаков федерации выделяют:

1. Распределение полномочий между центром и субъектами федерации и его за­крепление в конституции государства.

Другими словами, определить однозначно, является ли государство федеративным, можно, только взяв в руки конституцию данного государства. В конституции федеративного государства выделяется три круга полномочий:

Компетенция центральных органов;

Компетенция субъектов федерации;

Область совместной компетенции.

2. Наличие у субъектов федерации собственных конституции, законодательных, исполнительных и судебных органов, а часто и двойного гражданства.

Кроме этого:

1. Субъекты федерации не обладают индивидуальным государственным сувере­нитетом (они являются соучастниками общегосударственного суверенитета).

2. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации (поскольку выход одного или нескольких субъектов из состава федерации приводит к изменению границ данного государства, а вопрос об изменении границ федеративного государства отнесен по его конституции к ведению центральных органов).

3. Центральные органы федерации имеют право вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации.

Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.

Международные отношения.

Междунаро́дные отноше́ния - это совокупность экономических, политических, правовых, идеологических, дипломатических, военных, культурных и других связей и взаимоотношений между субъектами, действующими на мировой арене.

Классификация:

1. на основе классового критерия

• отношения господства и подчинения (отношения в эпоху феодализма и капитализма)
• отношения сотрудничества и взаимопомощи (теория социалистического мира)
• переходные отношения (отношения между развивающимися странами, освободившимися от колониальной зависимости)

• МО, основанные на балансе сил
• МО, основанные на балансе интересов

• экономические
• политические
• военно-стратегические
• культурные
• идеологические

• межгосударственные отношения
• межпартийные отношения
• отношения между международными организациями, ТНК, частными лицами

• отношения высокого уровня
• отношения среднего уровня
• отношения низкого уровня

• глобальные/общепланетные
• региональные
• субрегиональные

• отношения стабильности и нестабильности
• отношения доверия и вражды
• отношения сотрудничества и конфликта
• отношения мира и войны

Наиболее частыми участниками международных отношений являются государства, играющие ведущую и наиболее динамичную роль. Именно государства, а точнее межгосударственные отношения, в первую очередь определяют характер, климат и направление развития международных отношений. Цель межгосударственных отношений - создать наиболее выгодные условия функционирования и развития самих государств. Разумеется, -межгосударственные отношения могут затрагивать самые различные сферы: политическую, экономическую, культурную и т.д. При этом внутри каждой сферы возможно выделение определенных подвидов отношений: например, в политической сфере - дипломатические и военные отношения, в. экономической - торговые и т.д.

Результатом межгосударственных отношений могут стать и становятся объединения государств на основе норм международного права - т.н, межправительственные организации. К числу их следует прежде всего отнести Организацию Объединенных Наций (ООН), играющую важную роль в качественном преобразовании содержания и структуры современных международных отношений.

Устав ООН был подписан на конференции в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. представителями 51 государства и вступил в силу 24 октября 1945 г. (День ООН).

Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности , в основу деятельности которого положен принцип единогл-асия его постоянных членов при принятии им решений по вопросам мира и безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд и Секретариат. Генеральный секретарь - Бутрос Гали. Штаб-квартира - Нью-Йорк.

Структуру ООН составляют также 16 специализированных учреждений: ЮНЕСКО, МОТ, ШедО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНКТАД и др., ее многочисленные вспомогательные органы, комитеты и комиссии.

ЮНЕСКО (ООН по вопросам образования, науки и культуры). Основана в 1946 г. Высший орган - Генеральная конференция, созывается каждые два года. В периоды между сессиями руководящим органом является Исполнительный совет. Генеральная конференция избирает Гвнерального директора на 6 лет. Местонахождение -Париж. ЮНЙСКО имеет свыше 20 регионадьннх бюро и центров, издает более 200 периодических и свыше 100 непериодических изданий на нескольких языках. Главная задача организации - укрепление мира и взаимопонимания между народами средствами образове-ния, науки и культуры.

МОТ (Международная организация труда). Основана в 1919 г. как автономный орган Лиги наций; с 1946 г. является специализированным учреждением ООН. Высший орган - Генеральная конференция (ежегодно). Исполнительный орган - Административный совет (на три года). Местопребывание- Женева.

ЮНИДО (ООН по промышленному развитию). Создана по инициативе развивающихся стран в 1966 г. с целью содействия процессу индустриализации и оказания технической помощи странам Азии, Африки и Латинской Америки, координации всей деятельности ООН в области промышленного развития. Действует под руководством ЭКОСОС. Главный орган - Генеральная конференция. Собирается один раз в четыре года. Местопребывание - Вена.

ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Осуществляет международное сотрудничество в области здравоохранения и медицинской науки, собирает и обобщает статистические данные о рождаемости, болезнях, оказывает странам помощькбсрьбес эпидемиями и т.д. Местопребывание - Женева.

МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Специализированная межправительственная организация. Создана в 1957 г. в целях развития международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии. Связана с ООН специальным соглашением, представляет ежегодные доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, а также ЭКОСОС. Важнейшая функция - контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. с целью исключить возможность использования расщепляющихся материалов неядерными странами для военных нужд. Местопребывание - Вена.

ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию). Учреждена в 1964 г. Занимается проблемами международных экономических отношений и развития. Высшим органом является сессия (не реже одного раза в четыре года). Постоянный орган - Совет по торговле и развитию. Местопребывание - Женева.

Помимо ООН к числу межправительственных организаций относятся такие региональные организации, как Ёвропарламент, Организация африканского единства (ОАЈ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государства (ЛАГ), Содружество независимых государств (СНГ) и др. К этому же виду международных политических организаций следует отнести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), НАТО и другие военные блоки.

Все эти организации (а их около 300), их внешнеполитическая деятельность составляют живую ткань международных отношений и связей, их структуру.

Похожая информация.

Д.А. АВДЕЕВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета Анализируются особенности статуса Президента РФ и Правительства РФ; исследуются особенности исполнительной власти в Российской Федерации, ее правовая природа.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

Страницы в журнале: 53-57

Д.А. АВДЕЕВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета

Анализируются особенности статуса Президента РФ и Правительства РФ; исследуются особенности исполнительной власти в Российской Федерации, ее правовая природа.

Ключевые слова: принцип разделения властей, президент и правительство Российской Федерации, государственная власть, конституция, форма правления, дуализм исполнительной власти, компетенция.

Dichotomizing features federal executive power in Russia

Avdeev D.

Features of the status of the President of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation are analyzed; features of executive power in the Russian Federation, its legal nature are investigated.

Keywords: the principle of separation of powers, president and government of Russian Federation, the state power, constitution, the form of government, the dualism of executive power, competence.

Форма государственно-территориального устройства в известной степени предопределяет структуру органов исполнительной власти. В связи с этим имеются некоторые особенности организации и функционирования системы органов исполнительной власти унитарного и федеративного государства. Федеративная форма государственно-территориального устройства предполагает осуществление государством исполнительно-распорядительных функций на двух уровнях: федеральном и региональном (субъектном).

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. При этом следует иметь в виду, что реализация исполнительной власти не ограничивается работой лишь одного федерального правительства. Исполнительно-распорядительную деятельность в Российской Федерации осуществляют и иные государственные органы, как федерального, так и регионального уровня. Следовательно, правильнее было бы говорить о том, что исполнительную власть в Российской Федерации реализуют федеральное правительство, иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, сводить осуществление исполнительной власти только к деятельности высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти некорректно.

Двухуровневая организационно-правовая функция органов исполнительной власти в Российской Федерации основывается на вертикали власти. Ее сущность, на наш взгляд, можно охарактеризовать следующим образом: данные органы функционируют на принципах субординации (соподчинения), включая ответственность перед вышестоящими инстанциями, координации и централизованности. Следовательно, все органы исполнительной власти в Российской Федерации образуют определенную систему, которая, в свою очередь, состоит из двух подсистем - федеральной и региональной (субъектной). Федеральную структуру формируют органы исполнительной власти, создаваемые на федеральном уровне. В региональную (субъектную) систему входят органы исполнительной власти, функционирующие в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ на основе предложений Председателя Правительства РФ, из чего следует, что ни одна из палат Федерального собрания РФ не участвует в реорганизации федеральных органов исполнительной власти и не может контролировать этот процесс, который полностью сосредоточен в руках главы государства. Выход из этой ситуации видится в утверждении системы органов исполнительной власти не указом Президента РФ, а федеральным законом. Необходимо обратить внимание, что структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации утверждается не подзаконным актом высшего должностного лица субъекта, а именно законом, принимаемым региональным парламентом соответствующего субъекта. Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации способен оказать определенное влияние на формирование системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Формирование, а также практика организации и деятельности органов федеральной исполнительной власти показали свою специфическую особенность, которая заключается, по нашему мнению, в ярко выраженном дихотомическом происхождении полномочий Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Дихотомия (от греч. dichotomia - рассечение на две части) - способ классификации, при котором изучаемые объекты, понятия, термины и т. п. как целое последовательно разделяются на пары соподчиненных элементов. Дихотомическая особенность полномочий главы государства и главы правительства заключается в появлении в системе федеральной исполнительной власти самостоятельной политико-правовой фигуры Председателя Правительства РФ и наделении его особыми прерогативами.

Современный дихотомизм федеральной исполнительной власти в России стал складываться в начале 1990-х годов, когда наряду с Президентом РФ в системе высших органов исполнительной власти предусматривалась должность вице-президента, которая в дальнейшем, по сути, трансформировалась в должность Председателя Правительства РФ.

Содержание дихотомической особенности видится в своеобразном разделении полномочий между главой государства и главой правительства. Это позволяет говорить о том, что исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется и Президентом РФ, и Председателем Правительства РФ, при этом деятельность последнего, как и в целом Правительства РФ, подконтрольна главе государства. Подтверждением тому являются конституционные нормы, в соответствии с которыми Президент РФ вправе вторгаться в организационно-функциональную сферу деятельности Правительства РФ, влияя на нее существенным образом. Например, Президент РФ может отменить постановление федерального правительства (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ), вправе в любое время без мотивирования принять решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83). Президент РФ также волен использовать свое полномочие председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83).

В практике организации органов исполнительной власти используется механизм разделенного правления, который позволяет распределить полномочия между президентом и премьер-министром. В качестве примера можно привести политический опыт Франции, где разделенное правление получило название «сосуществование». Спецификой французского варианта разделенного правления, по мнению американского исследователя Р. Элджи, является соперничество между президентом и премьер-министром («разделенная исполнительная власть»). Он полагает, что при «сосуществовании» на первый план в политическом процессе Франции выходит фигура премьер-министра. На него возлагается основная ответственность по определению приоритетов и принятию решений, прежде всего в сфере внутренней политики. Роль президента - «главного политического актора» (не менее могущественного, чем глава правительства, по своим полномочиям и степени воздействия на политический процесс) - несколько сужается.

Характерной чертой российского варианта разделенного правления, по нашему мнению, является не просто распределение функций между правительством и президентом, а, как говорилось выше, возможности президента вмешиваться в деятельность правительства, фактически осуществляя руководство им, используя при этом рычаги субординации, подчинения и политической ответственности.

Объем компетенции президента свидетельствует о сосредоточении в его руках не только контрольно-распорядительных полномочий в отношении федеральных органов исполнительной власти, но и обязанностей, позволяющих формировать (реорганизовывать) их систему. Таким образом, федеральную исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ, а возглавляет ее Президент РФ. Говоря о комплексном характере президентских полномочий, И.А. Кравец верно подметил: «Фактически исполнительная власть в России является бицефальной».

При этом следует иметь в виду, что некоторые аспекты взаимоотношений Президента РФ и Председателя Правительства РФ никак не регламентированы. По справедливому замечанию М.П. Петрова, «система исполнительной власти не только действует в неопределенном законодательно правовом пространстве, она фактически основана на дуализме верховного управления и дублировании механизмов ответственности Президента и Правительства».

Данное законодательное упущение, на наш взгляд, дает возможность для использования различного рода неправовых способов решения тех или иных вопросов, касающихся осуществления полномочий в сфере исполнительной власти на федеральном уровне. Так, юридически не закреплены ни основания, ни процедура, ни последствия отмены Президентом РФ решений Правительства РФ. Аналогичная ситуация наблюдается в отношении порядка отставки Правительства РФ Президентом РФ.

Считаем, что назрела необходимость в конкретизации и разграничении функций Президента РФ и Председателя Правительства РФ в сфере исполнительной власти во избежание их дублирования. Ведь в соответствии с концепцией принципа разделения властей ни один орган власти не вправе вмешиваться в деятельность другого, тем более подменяя его деятельность, осуществляя принадлежащие последнему полномочия.

Отсутствие конституционного размежевания политической деятельности между Президентом РФ и Председателем Правительства РФ приводит к тому, что функции по проведению внутренней и внешней политики распределяются самостоятельно Президентом РФ. При этом государственное управление, основанное на таком размежевании, может осуществляться, по нашему мнению, по одной из трех моделей соотношения президентских и правительственных полномочий.

Данные модели можно условно обозначить следующим образом: «сильный президент - слабый председатель правительства», «сильный президент - сильный председатель правительства», - «слабый президент - сильный председатель правительства». Возможно существование и четвертой модели «слабый президент - слабый председатель правительства», которая будет иметь место лишь при ведущей роли парламента в жизнедеятельности государства и его центрального места в системе органов государственной власти. При этом следует иметь в виду, что выбор той или иной модели возможен при существующей юридической конструкции организации федеральной исполнительной власти, предусмотренной Конституцией РФ.

О дуалистической природе исполнительной власти в свое время говорил русский правовед С.А. Котляревский: «Существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства».

Однако неопределенность конституционного места Президента РФ в системе органов государственной власти оказывает существенное влияние на правовое положение органов исполнительной власти вообще и федерального Правительства РФ в частности. Мнения российских ученых по данному вопросу разделились на три основные группы.

Одни утверждают, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, занимая особое положение в системе органов власти. Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента РФ в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент РФ де факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В частности, профессор В.Е. Чиркин обосновывает, что по точному смыслу Конституции РФ Президенту РФ не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти. Некоторые полагают, что Президент РФ не просто возглавляет исполнительную власть, но «в силу непосредственного участия в формировании судебных органов, органов прокуратуры, в избрании руководителей российских регионов и при наличии полномочий по отрешению от должности различных должностных лиц органов государственной власти - выступает в роли системообразующего органа государственной власти, возвышаясь над всей системой государственного аппарата». Довольно-таки определенно в свое время говорилось о статусе президента в Законе РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР», в котором президент провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.

О том, что президент возглавляет систему исполнительной власти, свидетельствуют и иные предусмотренные Конституцией РФ и федеральным законодательством прерогативы президента. Так, помимо уже вышеназванных, глава государства руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов. Он вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделять граждан Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также освобождать от данной должности по основаниям, указанным в федеральном законодательстве.

Дихотомическое происхождение полномочий Президента РФ и Председателя Правительства РФ подтверждает и положение законодательства о том, что в случае невозможности исполнения обязанностей Президента РФ осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в рамках исполнительной власти.

Однако исполнение Председателем Правительства РФ функций Президента РФ нуждается в дополнительном конституционном регламентировании. В данной ситуации возникает несколько вопросов, требующих правового регулирования: имеет ли право исполняющий обязанности Президента РФ Председатель Правительства РФ принять решение об отставке федерального правительства? Если же исполняющий обязанности Президента РФ Председатель Правительства РФ снимает с себя самовольно исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ, то вправе ли он предлагать Государственной думе свою кандидатуру на данную должность?

Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти в России представляет собой основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности структурированную совокупность федеральных ведомств (министерств, агентств, служб, комитетов), подчиненных в своей деятельности высшему коллегиальному органу исполнительной власти - Правительству РФ; эта система возглавляется Председателем Правительства РФ при непосредственном контроле со стороны Президента РФ.

Все вышесказанное позволяет говорить, что властные полномочия Президента РФ, с одной стороны, и полномочия Председателя Правительства РФ, с другой стороны, подтверждают дихотомическую особенность федеральной исполнительной власти в России. Данные полномочия осуществляются при своеобразном разделении функций (в некоторых случаях не регламентированном нормами права) между главой государства и высшим коллегиальным исполнительным органом, в результате которого происходит дублирование ряда полномочий, которые могут осуществлять как Председатель Правительства РФ, так и Президент РФ.

Библиография

1 См.: Женило М.Ю., Юрченко Е.С. Словарь иностранных слов. - Ростов н/Д, 2001.

2 См.: Лапшина И.К. Государственная власть в условиях разделенного правления: теоретические аспекты вопроса // История государства и права. 2010. № 15. С. 3.

3 См.: Лапшина И.К. Указ. ст. С. 3-4.

4 Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). - М.; Новосибирск, 2001. С. 53.

5 Петров М.П. Повышение ответственности вертикали публичной власти в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2. С. 206.

6 См.: Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14-18.

7 Цит. по: Кроткова Н.В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С.А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12(84). С. 131.

8 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2006. С. 378; Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов: Практ. руководство. Современная версия новейшей истории государства. - Новосибирск, 2009. С. 112.

9 См.: Чеботарев Г.Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе // Вестн. Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 16; Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4(57). С. 7.

10 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998. С. 292.

11 Гончаров В.В., Жилин С.М. Укрепление президентской власти в России как необходимое условие противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении // Современное право. 2010. № 5. С. 18.

Основная идея федерализма состоит в том, что это не закрытая модель, которую можно применить только к определенной стране, следующей тем же путем и имеющей те же компоненты, количество и качество элементов, которые имела страна, в первый раз использовавшая эту модель, даже не зная, что она создавала новую методику исполнения политической власти.

Существует несколько элементов, характеризующих федеративное государство. Для начала следует отметить один: штаты-участники и центральная власть располагают полномочиями, которые они получают непосредственно от граждан, взаимодействуя с ними напрямую. Этот элемент является наиболее важным в поддержании равновесия власти федеративной системы, он сдужит краеугольным камнем системы образования государства. Если в государстве центральная власть слишком сильна, а власть штатов-участников слаба, есть опасность образования децентрализованного унитарного государства. Если же центральная власть слаба, а штаты-участники сильны, то существует риск, что такое содружество станет конфедерацией, а кроме того, это может стать причиной политического распада.

Правда в том, что конституцией, в которой должны быть записаны все основные правила политической инженерии федеративной системы, установлены механизмы, призванные гарантировать идеальный баланс между субъектами политической системы. Это влечет верное исполнение обязанностей властями посредством правильного понимания своих функций, обеспечивая в то же время развитие демократического режима, так как должно быть в любом достойном федеративном государстве.

Важно заметить, что для строительства законного федеративного государства нужно иметь минимальные необходимые данные для равномерного разделения власти, а также демократию, поскольку она в качестве политического режима стимулирует сознательное участие граждан в общественных делах, позволяя постоянно укрепляться прямому общению между политическими субъектами. Необходимость распространения решений центральной власти на граждан штатов-участников сделала возможными пересмотр конфедеративной системы и строительство федеративной .

Таким образом, юридическое существование федеративного государства выражается в конституции в правовом и политическом смысле, а не в соглашении. Настоящая цель федеративной конституции - собрать несколько территориальных единиц в совместную организацию, подчиняющуюся общей юридической системе. В связи с этим основным и характерным для любой федеративной конституции является наличие общего устава штатов- участников, который выражается в системе их прав и обязанностей перед федерацией. Такой устав входит в федеративную конституцию, но независим от конституций каждого штата-участника.

Именно поэтому М. Гарсия-Пелайо утверждает, что в федеративном государстве в некоторых случаях функционирует одна власть для всех территорий и граждан. В других же случаях существует множество властей. При такой системе гражданин в одних сферах подчиняется центральной власти, в других - региональным властям. Поэтому так важно в федеративной конституции разделить полномочия между федерацией и штатами- участниками. Это гарантирует штатам-участникам наличие того политического статуса, который записан в конституции каждого из них.

Методика разделения полномочий является наиболее важной темой в федеративной системе для существования центральной власти, сильных штатов-участников и конституции. Касаясь разделения полномочий, М. Гарсия-Пелайо представляет классификацию, которую я считаю наиболее верной. Вот она: 1) особенные случаи, для которых законодательная и исполнительная деятельность или один из этих видов деятельности полностью принадлежат одной из сторон, будь то федерация или штаты-участники. Эти полномочия могут быть разделены на: а) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежат только федерации. В такой ситуации исполнение может быть как прямым посредством федеральных органов, так и косвенным посредством штатов-участников, которые в этом случае действуют как федеральные органы под надзором и присмотром федерации. Соединенные Штаты Америки являются примером первого варианта, Швеция - второго; б) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежит только штатам-участникам; в) случаи, в которых законодательную деятельность выполняет федерация, а исполнительную - штаты- участники; г) случаи, в которых законодательную деятельность выполняют штаты- участники, а исполнительную - федерация; 2) частные случаи, т. е. те, которые могут регулироваться как штатами-участниками, так и федерацией. Они подпадают под следующую классификацию: а) штаты-участники могут выполнять законодательную деятельность, только если федерация не исполняет своих полномочий; б) случаи, когда деятельность отдана штатам-участникам при условии, что федерация может осуществлять законодательную деятельность при необходимости; в) случаи, когда основная законодательная деятельность выполняется федерацией, а детальная или регламентарная принадлежит штатам-участникам.

В дополнение к вышесказанному следует добавить, что существует два метода формального разделения полномочий: наиболее общий состоит в обозначении федеральных полномочий, как происходит в США, и отделении не вошедших в список для исполнения штатами и, наоборот, обозначение полномочий штатов- участников и отделение всех остальных для исполнения федерацией, как происходит в Канаде.

Первоначально американская техника намного преувеличила значение системы эксклюзивных полномочий как для штатов-участников, так и для центральной власти, что постепенно было изменено при помощи Верховного суда. Это развилось в знаменитую теорию подразумеваемых полномочий, применяемых, чтобы узаконить деятельность центральной власти при исполнении определенных задач, необходимых для консолидации американской федеративной системы.

Законодательной власти всегда принадлежит ведущая роль на американской политической сцене. Это настолько очевидно, что не будет ошибкой заметить: история американской федеративной системы, как и история США вообще, строится вокруг решений Верховного суда, в течение более 200 лет адаптировавшихся к новым потребностям страны, у которой всегда имелась цель ограничить внутреннюю власть, обеспечивая ее равновесие. Все это делается, учитывая первую составляющую федеративной системы - конституцию.

Основные характеристики федерализма. Рассмотрим основные характеристики федералистской системы.

Не считаю, что только такая форма государства, которая отвечает всем данным американского федерализма, может называться федералистской. Американская система не является лучшей моделью федералистской системы и единственной существующей. Поскольку эта система была создана первой, она оказывает заметное влияние на те государства, которые хотят быть федералистскими. Поэтому невозможно, говоря о федерализме, не обращаться к его истокам, т. е. к первой стране, принявшей эту систему сосуществования различных сфер политической власти и давшей этому феномену его основные особенности. В любом случае важно иметь в виду, что не существует идеальных и чистых форм федерализма.

Забегая вперед, отмечу, что не намереваюсь прикладывать максимальные усилия для того, чтобы рассмотреть федерализм во всех политических режимах, как это делают некоторые авторы, очарованные положительными сторонами этой системы государства. Ограничим свой анализ основными характеристиками, особенно теми, которые кажутся наиболее значимыми для обеспечения эффективного ограничения власти посредством адекватного и эффективного распределения политических полномочий в стране. Важнее не то, чтобы государства, которые называют себя федералистскими, отвечали всем выделенным характеристикам, а то, чтобы посредством определенной методики различные субъекты политической власти могли выполнять свою работу таким образом, чтобы она обеспечивала потребности граждан и в то же время гарантировала их свободы.

Любая федеративная система должна по меньшей мере отвечать следующим характеристикам: а) наличие конституции; б) наличие двух юридических институтов: центрального и второстепенного, причем последний обладает автономией, т. е. собственными полномочиями, возможностью самоорганизации, а также выбора правительства и членов законодательной власти, которые имеют полномочия для законодательной деятельности по вопросам, установленным федеральной конституцией, а также ресурсы, необходимые для выполнения своих обязанностей; в) неразрывность федеративной связи; г) частичная законодательная деятельность, выраженная в разработке общих законопроектов при поддержке сената, который должен обеспечивать равноправие; д) наличие конституционного трибунала, который следит за распределением полномочий; е) возможность вмешательства со стороны федерации.

Такие характеристики присущи первой стране, которая использовала федеративную систему. Повторим: это не говорит о том, что все страны, которые хотят быть федералистскими, должны обязательно соответствовать этим характеристикам, так как у каждой страны свои история и реальность. Кроме того, федеративные организации динамичны.

На самом деле главное - это отношение интеллектуальной лояльности к феномену федерализма. Невозможно увидеть федерализм в унитарном децентрализованном государстве или конфедерации, так как эти политические реалии отвечают своим собственным характеристикам, отличным от присущих федерализму.

Таким образом, чтобы определить, является ли государство федеративным, помимо того, что это государство должно быть не составным, а объединенным, необходимо провести проверку, которую мы назвали «проверка качества».

Такая проверка основывается на определении наличия основных элементов федерализма в государственном устройстве стран, которые считают себя таковыми. Первый элемент, о котором мы поговорим, - наличие конституции, т. е. фундаментального закона, который определяет правила игры в отношениях политических властей. Другими словами, должны будем проверить, устанавливает ли конституция - основной документ государства явное разделение полномочий между членами федерации и в то же время определяет ли она сферы влияния центральной власти и штатов-участников.

Ясно, что в настоящее время распределение полномочий не так линейно, как было в то время, когда была разработана американская Конституция. Поэтому, для того чтобы понять, как ее применить к более современной модели разделения полномочий, надо обратиться к пояснениям, имеющимся в Конституции. Сегодня к полномочиям каждого участника объединения, которые уже существуют и всегда должны существовать под страхом исчезновения федерации, добавляются совместные и общие полномочия.

Закончив этот первый этап, определив наличие конституции, надо узнать, рассматривает ли эта конституция больше одной политической сферы политической власти, поскольку существует конституция, не признающая больше одной сферы политической власти, как, например, Конституция Франции. Наличие у государства конституции не обязательно означает, что это федеративное государство. Его можно считать федеративным только в том случае, если в его конституции признается больше одной политической власти. Кроме того, каждая сфера этих политических властей должна составлять правовой организм, т. е. должна управляться своей собственной конституцией, хотя все отдельные конституции должны подчиняться законам, устанавливаемым федеральной конституцией. В любом случае должны иметься федеральный конституционный орган и уставные конституциональные органы, которые подчиняются собственным законодательным процессам, способным создавать полномочия, прямые и косвенные, не нарушая схемы, выработанные федеративной конституцией.

Несмотря на все вышесказанное, этих двух характеристик недостаточно для того, чтобы определить государство как федеративное. Необходимо, чтобы в конституции государства были обозначены сферы влияния каждого участника, т. е. указано, что и частные власти, и центральная власть имеют эксклюзивные полномочия, и они признаются частными субъектами юридическими лицами. Несмотря на то что так называемые совместные полномочия имеют большое значение в федеративном государстве, эксклюзивные полномочия необходимы для того, чтобы охарактеризовать его как таковое.

Наличие полномочий также основывается на наличии ресурсов, которые будут использованы для их выполнения. В конституции должно быть четко прописано, из каких источников получают ресурсы для выполнения отведенной деятельности каждым участником, так как финансирование всегда является важным вопросом в совместном государстве.

При этом не стоит забывать, что все входящие субъекты должны участвовать в разработке общих решений. Это осуществляется с помощью законодательной палаты или Федерального сената. Сначала сенаторы США выбирались на законодательных ассамблеях штатов-участников. В связи с внесением поправок в Конституцию в начале XX в. они стали избираться гражданами своих штатов, так же как и депутаты. В любом случае количество сенаторов осталось неизменным для всех штатов-участников, так как их функция заключается в том, чтобы гарантировать автономию штатов-участников от центральной власти.

В дополнение к этим элементам конституция должна обеспечить неразрывность федеративной связи, так как это одна из тех характеристик федерации, которая делает ее отличной от конфедерации и придает ей характер вечного объединения. Именно потому, что федерация делает ставку на уважение к отличиям, в ее конституции уточняется наличие эксклюзивных полномочий для каждого участника, что априори недопустимо для тех стран, которые вступают в объединение, желая в скором времени отделиться. Следуя этой логике, укажем другой необходимый элемент федеративного государства, а именно, федеральное вмешательство, т. е. лишение полномочий того штата- участника, который, нарушая правила игры, способствует распаду федерации.

Это единственная оговоренная в конституции федеративного государства возможность вмешательства центральной власти в автономные сферы политической власти штатов-участников. Если конфликт решается каким-либо другим способом, отличным от вмешательства посредством конституционного суда, то такую систему нельзя назвать федеративной. Поэтому конституционный суд - это главное в федеративной системе. Без авторизации конституционного суда и без признания права этого органа на решение конфликтов ни одна федерация не может существовать. Федеративная система сделала великий вклад в историю человечества: решение государственных конфликтов с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами. Правда, Конституция Швейцарии не авторизует Конституционный суд решать вопросы полномочий между своими участниками, однако это является исключением из правила и отражает характеристики, присущие этой конкретной стране, в которой серьезные решения принимаются всеми гражданами.

Таким образом, государство, которое хочет называться федеративным, должно иметь конституцию и по крайней мере две сферы политической власти, а входящие участники должны обладать определенной автономией и возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, необходимо наличие конституционного суда для решения возникающих конфликтов.

Список литературы

1. Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма. – Мадрид, 2014. – № 204. – С. 14-19.

2. Араухо Л. А. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан- Паулу, 2015. – С. – 56-59.

3. Арнолд Р. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. – Барселона, 2015. – 65 с.

4. Верготтини Д. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П.Л. Верду. – Мадрид, 2015. – 92 с.

5. Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. – 2010. – № 5. – С. 17-19.

6. Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели. Рейес А., Кампо Х. Х., Эчеваррия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2014. – 142 с.

Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного регионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка.
В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: 4юрмат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обязательно).
Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие ситуации организации региональной власти в унитарном государстве.
1. Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие органов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры центральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.
2. Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной адми нистрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно к ATE первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде лью организации региональной власти в федеративных государствах33.
Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государствах в форме представительных собраний - ассамблей. Одновременно там действуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Швеции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, представитель правительства в Португалии и др.).
Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутствием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов центральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы региональной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др.
Другое отличие связано со способом формирования представительного органа. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других - формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии).
3. Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления. При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах, дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве). Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве ликобритании и Ирландии.
По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоминает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой регионального самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предполагаются федеративные принципы территориально-государственного строительства.
4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамблею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о федерации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо местного самоуправления (Япония).

С.Н. Забралов

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ*

Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. Столкновение их интересов приводило к конфликтам между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.

В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии построения и функционирования государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, создания постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между субъектами РФ. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры и ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.

В рамках реализации указанной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

172 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 4/2012

В настоящее время для упорядочения структуры управления российского государства, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов правовая база создается законотворческой деятельностью Федерального Собрания РФ, государственных органов власти субъектов РФ по вопросам государственного строительства. На законодательном и подзаконном уровнях закреплены новые механизмы взаимоотношений и взаимоответственности органов исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и ее субъектов, местного самоуправления.

Обозначенной теме особую актуальность придает реформа системы региональной исполнительной власти, связанная с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, и направленная на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов РФ намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы реализации стремления субъектов РФ к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.

Вопрос о государстве и государственной власти, об их роли в истории человечества многогранен, сложен и противоречив, в той или иной мере затрагивает фундаментальные интересы людей, экономических, социальных, в том числе этнических, политических, религиозных и иных групп, и поэтому всегда находится в центре их внимания1.

В истории научной мысли есть множество подходов к определению природы и сущности государства и государственной власти, логики их возникновения и развития, их места и роли в истории человечества.

1 См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002. С. 15.

Власть - это возможность оказывать целенаправленное воздействие на объект. Властвовать - значит подчинить своей воле волю других. Власть тесно связана с господством и авторитетом.

По мере развития научной мысли высказывались различные точки зрения относительно оснований классификации видов власти. В частности, типы, виды и формы власти ученые и специалисты систематизируют по источникам, субъектам, объектам. Например, используя вышеперечисленные основания для классификации власти, принято выделять2: экономическую, социальную, политическую, духовную, государственную, общественную, церковную власть (по основным сферам жизни общества); народную, монархическую, национальную власть и т.д. (по источнику власти); президентскую, монархическую, личную, семейную власть и т.д. (по носителю власти); законодательную, исполнительную, судебную власть (по месту в структуре власти); центральную, региональную, местную; республиканскую, областную власть и т.д. (по основному предназначению властей) и др.

В реальной жизни фактически главным орудием и инструментом власти выступает государство. Оно как носитель, обладатель, распорядитель власти и предопределяет само наименование власти - государственная.

Государственная власть является, прежде всего, властью политической. Государственная власть - высшая форма выражения политической власти, реализуемая посредством монопольного права творить законы, обязательные для всего населения, а также аппарата управления и принуждения и специфических государственных средств и методов3.

Существует множество определений государственной власти. Свое понимание государственной власти излагали итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английские философы Д. Гоббс и Дж. Локк, немецкие теоретики К. Маркс и

2 См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 172.

3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 76-79.

М. Вебер. Так, Дж. Локк, опираясь на теорию естественного права общественного договора, одним из первых обосновал либеральную концепцию основ государства и государственной власти, а именно теорию разделения властей. Он акцентировал внимание на единстве государственной власти4. Более детальную разработку идеи разделения властей осуществил Ш. Монтескье5.

В юридической науке сформулировано определение власти, в соответствии с которым она понимается как соответствующее авторитетное положение субъекта власти органа или личности, обладающего возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других органов или людей (контрсубъектов)6.

В федеративном государстве в зависимости от территориальных пределов действия различают: государственную власть федерации и ее субъектов (субфедеральную власть). Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.

К основным принципам построения системы государственной власти, как правило, относятся: ее централизованное построение, отвечающее исторически сложившемуся государственно-административному делению; оптимальное распределение власти по вертикали и горизонтали; демократическая выборность властей; информационная обеспеченность и безопасность; подотчетность и подконтрольность власти и т.д.

Исполнительной власти как одной из разновидностей власти государственной присущи многие признаки, ее характеризующие и указанные выше. В то же время необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

4 См.: Локк Джон. Соч.: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 390.

5 Монтескье Ш. Избранные произведения / Пер. с фр. М., 1955. С. 254.

6 См.: Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М., 2001. С. 126.

В современном правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, уполномоченный по правам человека и др.). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение общественно значимой информации и многопартийности.

Без выделения основных признаков исполнительной власти как самостоятельной ветви весьма сложно дать анализ сущности важнейшего ее принципа - единства исполнительной власти.

Необходимо отметить, что проблема единства исполнительной власти является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются наслоения, которые обусловлены социальным, историко-политическим, экономическим и правовым развитием каждого конкретного государства. Кроме того, представляется, что более полный и системный анализ природы и сути данного принципа возможен лишь в его соотношении и непосредственной взаимосвязи с другими конструирующими и организующими принципами исполнительной власти, характеризующими ее как целостную систему, состоящую из отдельных элементов с присущими для каждого их них особенностями.

Субъектом исполнительной власти выступает единая многоуровневая и иерархически выстроенная государственная администрация. Одним из признаков исполнительной власти, характеризующих принцип ее единства, является наличие исполнительной вертикали, когда органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом административной подчиненности и субординацией.

В то же время необходимо различать принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Он выражается в единой политике правового нормотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механиз-

мов координации деятельности и институтов представительства. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.

Принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан и с другими принципами, на которых базируется организация и деятельность исполнительной власти в государстве.

Можно выделить, в частности, следующие общие принципы построения и деятельности системы исполнительной власти в любом демократическом государстве:

законности и правового регулирования; эффективности;

системности органов исполнительной власти; централизации и децентрализации функций в системе исполнительной власти;

дифференциации и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти;

федерализма (применительно к федеративным государствам);

профессионализма и компетентности; гласности;

взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, органами местного самоуправления; делегирования полномочий.

Однако объем настоящей статьи не позволяет более детально остановиться на каждом из них.