Применение мер предварительной защиты. Меры предварительной защиты по административному иску что это Виды мер предварительной защиты по административному иску

М. Ю. Старилов

МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ КАК РЕЗУЛЬТАТ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСТЦА

Рассматриваются вопросы административно-процессуальной регламентации порядка применения судом общей юрисдикции мер предварительной защиты по административному иску в Кодексе административного судопроизводства РФ. Меры предварительной защиты по административному иску явились результатом нормативного закрепления специального порядка разрешения административных и иных публичных споров, а также потребности в процессуальном обеспечении эффективной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца.

К л ю ч е в ы е с л о в а: меры предварительной защиты по административному иску, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства РФ.

The article deals with the administrative processual regulations concerning the use of the court of general jurisdiction of interim relief measures in the administrative statement of claim in the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation. Interim relief measures of protection on an administrative statement claim were the result of fixing a special normative order to resolve administrative and other public disputes and procedural needs providing effective protection of the rights, freedoms and legitimate interests of the administration claimant.

K e y w o r d s: interim relief measures in the administrative statement of claim, administrative proceedings, the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation.

До принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КоАС РФ) в феврале 2015 г. обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, регламентировались в России процессуальным законодательством: соответствующие процессуально-правовые нормы содержались, главным образом, в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ. Учены-ми-юристами была развита теория применения обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессе1. Можно предположить, что сформировавшаяся на

1 См, например: Абушенко Д. Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М., 2006 ; Денисов И. С. Институт обеспечения иска в российском гражданском и арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006 ; Кузнецов С. А. Обеспечительные меры в гражданском и административном судопроизводстве. М., 2007 ; Его же. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве. М., 2008 ; Львов Я. А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005 ; Гражданский процесс: учеб. для студентов вузов / Д. Б. Абушенко [и др.] ; отв. ред. В. В. Ярков. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 301-308 ; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., испр. и доп. / под ред. В. В. Яркова. М., 2004. С. 237-255 ; Фетюхин С. М. Обеспечительное производство в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005 ; Штанкова Н. В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации: проблемы доказывания оснований применения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

основе указанных процессуальных законов модель применения обеспечительных мер с целью обеспечения законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений постепенно совершенствовалась с учетом развития теоретических представлений о содержании и юридическом значении мер обеспечения и необходимости разрешения выявленных судебной практикой проблем. Специалисты-практики с одобрением относятся к появлению в КоАС РФ института мер предварительной защиты в системе административного судопроизводства. Отмечается, например, что этот факт демонстрирует предоставление административному истцу возможности, проявляя свою волю и активность в процессе, минимизировать риск отрицательного воздействия на его правовой статус принятыми органами публичной власти и их должностными лицами решениями, действиями (бездействием), которые оспариваются в суде общей юрисдикции2.

Развитие законодательства об административном судопроизводстве, завершившееся в итоге принятием в феврале 2015 г. КоАС РФ, обусловило, во-первых, пересмотр сложившихся теоретических конструкций в сфере процессуального обеспечения исковых требований и необходимость выработки специализированной, т.е. приспособленной под потребности административного судопроизводства, формы обеспечения административного иска; во-вторых, необходимость повышения уровня гарантированности судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций при разрешении судами общей юрисдикции административных и иных публично-правовых споров3.

Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в правоотношениях с участием органов публичной власти и их должностных лиц представляет собой важнейший структурный элемент правовой системы страны, основывающейся на конституционных принципах правового государства, включающей правовые процедуры проверки решений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, принятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с вынесением законного, обоснованного и справедливого решения по рассматриваемому судом административному делу и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита - это не только решение основной задачи суда, гарантирующего возможность рассмотрения и разрешения административного дела по существу. В необходимых случаях (при наступлении или выявлении соответствующих фактических условий) судебная защита конкретизируется в гарантированном применении судом мер предварительной защиты с целью противодействия явной (реальной) опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, права, свободы и законные

2 См.: Петров В. Обсуждаем кодекс административного судопроизводства. Меры предварительной защиты // ЭЖ-Юрист. 2015. № 9.

3 В литературе обосновываются различные мнения о принятом КоАС РФ; встречаются критические суждения о его положениях и даются невысокие оценки. Например, А. Н. Латыев отмечает, что данный процессуальный кодекс «содержит крайне мало действительно новых идей - не считать же таковой переименование сторон административного судопроизводства в административных истцов и ответчиков!» (Латыев А. Н. Концепция единого гражданского процессуального кодекса России: взгляд с другой стороны // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 54).

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

интересы которых защищаются направленным в суд административным иском. При этом судебная предварительная защита используется с целью предупреждения наступления вредных последствий из-за невозможности или затруднительности защиты прав, свобод и законных интересов административного истца в случае, если меры предварительной защиты не будут приняты.

Современная (и теперь уже специальная - административно-процессуальная) модель предварительной защиты по административному иску стала результатом как развития законодательства об административном судопроизводстве, так и модернизации процессуально-правовых механизмов применения судом обеспечительных мер с целью защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций. При этом в современных условиях меры обеспечения исковых требований включены в систему предварительных процессуальных гарантий, направленных на своевременную охрану сложившихся до момента принятия судом решения по административному делу публично-правовых отношений, а также на предотвращение наступления неправомерного вреда административному истцу, что может рассматриваться как частный момент решения задачи административного судопроизводства по укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Институт предварительной защиты по КоАС РФ - это и результат установления публично-правовой специализации процессуального обеспечения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил правильно структурированный и функционально обеспечивающий достижение цели по надлежащей правовой защите прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц комплексный институт мер предварительной защиты по административному иску (глава 7 КоАС РФ). Вместе с общими нормами, относящимися к предварительной защите по административному иску, КоАС РФ содержит в других главах процессуального закона положения, относящиеся также к данному институту и указывающие на некоторые особенности его практического применения. Появление предварительной защиты в структуре административного судопроизводства обусловлено, во-первых, общими и традиционными для всех видов осуществления судебной власти обеспечительными мерами в любом виде судебного процесса; во-вторых, особенностями той правовой среды, называемой «сферой административных и иных публичных правоотношений», в которой и появляются предпосылки как для функционирования общих институтов административного права (например, исполнительные органы государственной власти, государственная служба, правовые акты управления или административные акты), так и для возникновения административных и иных публичных споров, зарождение и развитие которых происходит также при реализации административных полномочий властвующих субъектов права по отношению к иным участникам административно-правовых отношений.

Предварительная защита по административному исковому заявлению - это институт, который появился вместе с законодательными нововведениями в области конкретизации административно-процессуального законодательства. Надлежащим образом определено его местонахождение в общей системе процессуального законодательства; в его содержании заключены ясные правовые признаки, задачи, виды, условия, процедуры применения, особенности реализации в производствах по отдельным категориям административных дел. Как можно предположить,

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

институт предварительной защиты по административному иску, как, впрочем, и другие содержащиеся в КоАС РФ принципы и административно-процессуальные институты, отражают публично-правовые характеристики сферы возникновения спорных правоотношений между субъектами права, а также особенности используемых в судебном административном процессе методов4.

Необходимость и достаточность мер предварительной защиты по административному иску представляют собой обязательные характеристики оснований применения указанных мер и их эффективности. Меры предварительной защиты необходимо применять при наступлении указанных в законе оснований. Необходимость принятия мер предварительной защиты в конкретном административном деле демонстрирует реальную возможность наступления неблагоприятных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подан административный иск, в случае, если предварительная защита не будет установлена судом. Необходимость и важность для защиты прав, свобод и законных интересов административного истца, а также своевременность применения мер предварительной защиты по административному иску характеризуют краткость срока и особенности рассмотрения соответствующего ходатайства; здесь выделяются два обстоятельства: 1) ходатайство о применении мер предварительной защиты рассматривается судом отдельно от других требований и ходатайств, которые содержит административное исковое заявление; 2) не позднее следующего рабочего дня после дня принятия судом к производству административного иска.

Достаточность мер предварительной правовой защиты проявляется в обеспечении судом полноты и всесторонности правовой защиты административного истца. В зависимости от категории административных дел достаточность предварительной защиты основывается на критерии достижения цели судебного оспаривания решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, осуществления судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации ими публичных полномочий. В производствах по отдельным категориям административных дел достаточным будет являться запрет применения в отношении административного истца конкретной правовой нормы оспариваемого нормативного правового акта; в другом производстве по административному делу достаточным становится приостановление действия оспариваемого решения в той части, которая относится к административному истцу; приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия представляет собой достаточный уровень предварительной защиты в случае, если вместе с принятием данного вида обеспечения иска устраняется риск причинения истцу неблагоприятных последствий. То есть примененные меры предварительной защиты достаточны тогда, когда в полной мере, последовательно и всесторон-

4 В современной специальной литературе весьма глубоко и содержательно исследуются вопросы о развитии гражданско-процессуальной формы в обсуждаемом сегодня едином Гражданском процессуальном кодексе России. При этом анализируются и ключевые вопросы модернизации процессуального законодательства. Неминуемо встает и вопрос о соотношении частно- и публично-правовых начал в системе гражданского судопроизводства. По мнению T. В. Сахновой, отстаивающей «баланс частноправового и публично-правового в методах процесса», приоритет должен оставаться за частноправовым началом «как гармонично отвечающему идее процедурное™ процесса, его сути и предназначению» (Сахнова Т. В. О концепте единого гражданского процессуального кодекса России (заметки по поводу) // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 26).

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

не обеспечивается судебная защита административного истца от наступления неблагоприятных последствий из-за юридического действия принятых в отношении его решений органов публичной власти или совершенных должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия). В более развернутом плане достаточность мер предварительной правовой защиты характеризуется также такими свойствами, как соотносимость применяемой судом конкретной меры предварительной защиты по административному иску с заявленным требованием и соразмерность (пропорциональность) ему.

Как известно, меры предварительной защиты могут применяться судом по заявлению (ходатайству) лица о необходимости их применения (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ), т.е. лицо указывает причину своего обращения в суд с заявлением о необходимости применения меры предварительной защиты по административному иску; при этом истцу нужно обосновать необходимость и своевременность применения конкретной меры предварительной защиты (подп. 4 п. 2 ст. 86 КоАС РФ). От имени административного истца заявление о применении судом мер предварительной защиты по административному иску может подать его представитель. Доверенность, которая выдана представляемым лицом, или иной документ должны содержать специальную оговорку о праве представителя по осуществлению основных процессуальных действий, а также о праве по их самостоятельному совершению или только с согласия представляемого лица. Право представителя на направление в суд заявления о целесообразности применения мер предварительной защиты обязательно должно указываться в доверенности (подп. 2 п. 2 ст. 56 КоАС РФ).

Таким образом, суд по своей инициативе до принятия окончательного решения по административному делу не вправе принять меры предварительной защиты. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 89 КоАС РФ суд может отменить меры предварительной защиты по административному иску и по своей инициативе. Учитывая публично-правовые характеристики взаимоотношений физических лиц и организаций с органами публичной власти и их должностными лицами, а также сложности возникающих в сфере публичных правоотношений административных правовых споров и в известном смысле «подчиненное» органу публичной власти положение административного истца целесообразно предоставить суду общей юрисдикции, в производстве которого находится административное дело, по своей инициативе применять меры предварительной защиты по административному иску. Данное право суда общей юрисдикции, очевидно, будет соответствовать ярко выраженной в КоАС РФ тенденции по обеспечению активности суда в рассмотрении и разрешении административных дел.

При этом в КоАС РФ могут быть установлены конкретные условия (например, противоречивость или наличие пробелов в законодательстве, устанавливающих административные процедуры подготовки, принятия, вступления в силу правовых актов органов исполнительной власти), при выявлении которых суд вправе по своей инициативе принять решение о предварительной защите по соответствующему административному делу. Например, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

Российской Федерации», которое допускало «разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков»5. Таким образом, рассматривался вопрос о том, имеют ли письменные разъяснения федеральных органов исполнительной власти (в данном случае по вопросам применения налогового законодательства) нормативный правовой характер, а вследствие этого допустима ли их проверка в порядке судебного оспаривания нормативных правовых актов. Конституционный Суд РФ обосновывал свое решение тем, что акты федеральных органов исполнительной власти, которые обладают нормативными свойствами и содержат разъяснения законодательства, являющиеся, в сущности, официальным толкованием конкретных положений законодательства; при этом они могут противоречить их действительному смыслу, что может создавать основу для отказа заинтересованным лицам в судебной защите на основании одного лишь несоответствия таких актов формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти: по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования. Следовательно, акты федеральных органов исполнительной власти, которые формально не относятся к нормативным правовым актам (из-за их формы, субъекта и порядка принятия, регистрации и опубликования), но фактически обладают нормативными свойствами, посредством которых разъясняются нормы законодательства, могут оспариваться в порядке, установленном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.

Данный пример из судебной практики характеризует сложность административного законодательства, устанавливающего виды правовых актов управления, правовой режим их принятия, вступления в силу, действия, а также порядок их судебного оспаривания в зависимости от их правового содержания и юридического значения в административной практике. Правовая неопределенность в вопросах об основаниях и условиях судебного оспаривания правовых актов публичного управления может нарушать конституционные гарантии права заинтересованных лиц на судебную защиту. Следовательно, активность суда в производстве по административным делам может гарантировать всесторонний анализ материалов административного дела, например об оспаривании нормативных правовых актов. В соответствии с п. 7 ст. 213 КоАС РФ суд, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, не связан содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим основаниями и доводами. Здесь суд выясняет в полном объеме установленные п. 8 ст. 213 КоАС РФ обстоятельства (например, соблюдены ли требованиям нормативных правовых актов, которые определяют форму и вид принимаемого уполномоченным органом нормативного правового акта, а также процедуру его принятия). При этом обязанность доказывания некоторых обстоятельств, связанных с соблюдением требований по принятию нормативных правовых актов, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, которые приняли оспариваемый нормативный правовой акт.

5 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

Как известно, Пленум Верховного Суда РФ принял постановления, в которых обобщалась практика рассмотрения судам дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Применительно к мерам обеспечения исковых требований (предварительной защиты по административному иску) целесообразно кратко проанализировать положения п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Данное постановление конкретизирует порядок применения соответствующих норм о порядке оспаривания нормативных правовых актов по действующим в то время правилам ГПК РФ. В постановлении отмечается, что поскольку подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действия данного нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ), то судья не вправе применить по просьбе заявителя меры обеспечения в соответствии с основаниями, предусмотренными в ст. 139 ГПК РФ, устанавливающей правило, согласно которому по заявлению участвующих в деле лиц судья или суд может принять меры, направленные на обеспечение иска; обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

Таким образом, по новому законодательству в производстве по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. При этом не принимается во внимание обстоятельство, в соответствии с которым подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает реального действия указанного акта.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, содержащимися в п. 19 постановления от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению участвующих в деле лиц, но и по собственной инициативе (что не предрешает результата рассмотрения дела судом) (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Предусматривалось, что приостановление действия оспариваемого решения может быть разрешено судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству; в ходе рассмотрения дела; после разрешения дела. Главным образом, это должно быть сделано до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя. КоАС РФ предусматривает право суда по приостановлению действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановлению совершения в отношении административного истца оспариваемого действия.

Как видно, новые процессуальные возможности в сфере обеспечения административного иска и установления мер предварительной защиты по административному иску, с одной стороны, основываются на действовавших в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных нормах, относящихся к обеспечению иска, а с другой - в

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

некоторой степени обусловлены иными подходами к пониманию разрешения административных споров, возникающих в сфере публичных правоотношений.

Именно характер публичных правоотношений и особенности возникающих в сфере публичных правоотношений административных споров обусловили подход к установлению признаков института предварительной защиты по административному иску в структуре административного судопроизводства.

Если проанализировать предлагаемую авторами Концепции единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации главу 13 «Обеспечительные меры»6, то акцент делается на выполнении институтом обеспечения иска функций по защите прав и интересов участников гражданского оборота; на достижение этого результата и направлена предлагаемая «унификация норм законодательства об обеспечении иска»7. Предлагается создать перечень обеспечительных мер, взяв за основу ст. 91 АПК РФ, поскольку содержащийся в ст. 140 ГПК РФ перечень мер обеспечения иска «носит более ограниченный характер в части возложения на ответчика и других лиц обязанности совершить определенные действия»8. Предлагается также сформулировать в отдельной статье, посвященной исполнению определения об обеспечении иска, нормы гражданского процессуального законодательства относительно последствий нарушения запретов, которые указаны как меры обеспечения иска, и обязанности суда незамедлительно сообщать в соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления о принятых мерах по обеспечению иска. Предлагается в новом институте обеспечения иска фактически сохранить нормы ст. 92-93 АПК РФ, в которых определены требования к заявлению об обеспечении иска и о порядке его рассмотрения. Новеллой, базирующейся на принципе диспозитивности, является предложение о необходимости исключения права суда по своей инициативе отменять меры по обеспечению иска (за исключением случаев отказа в иске). В случае причинения ответчику обеспечением иска убытков предлагается установить подсудность дела о разрешении спора о возмещении убытков по месту жительства (нахождения) ответчика. Ученые, участвующие в дискуссии по теме обеспечительных мер, высказывают мнение о целесообразности «использования института предварительных обеспечительных мер (предварительного обеспечения требований, принятие которых допускается до подачи искового заявления в суд в системе экономического правосудия»9.

Концепция единого гражданского процессуального кодекса РФ включает в свое содержание «Подраздел III. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», в котором устанавливается в качестве основной идеи принадлежность указанного производства к гражданскому судопроизводству. Вообще в Концепции содержится кардинальное решение проблем формирования административного судопроизводства, а именно предлагается «исключить необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства»10, при этом основой процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотноше-

6 См.: Концепция единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 248-249.

9 Хисамов А. X., Шакирьянов Р. В. Некоторые вопросы систематизации норм гражданского процессуального законодательства в контексте его унификации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 85.

10 Речь идет о Концепции единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подготовленной еще до принятия в феврале 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

ний, должны быть положены процессуальные нормы Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, относящиеся к сфере разрешения конфликтных ситуаций (административных споров) в сфере публичных правоотношений. Реформирование данной части предполагаемого единого гражданского процессуального кодекса планировалось проводить с учетом выявленных судебной практикой проблем. Главными направлениями процессуально-правового новеллирования этой сферы правоотношений предполагалось установить следующие: 1) расширение перечня дел, которые отнесены к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, учитывая категории дел, имеющих публично-правовую природу; при этом является очевидной потребность в установлении процессуального порядка их разрешения; 2) установление порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц.

Что касается первого вопроса о расширении перечня дел, имеющих публично-правовую природу, то Концепция предусматривала включение категорий дел, возникающих из публичных правоотношений и опосредованных существованием федеральных законов от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Таким образом, по мнению авторов указанной Концепции, только гражданско-процессуальный порядок разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений и связанных с действием указанных федеральных законов, может надлежащим образом обеспечить права и законные интересы лиц (например, несовершеннолетних или больных) и организаций. В числе проблем, которые нужно решать, в Концепции также указываются: необходимость установления процессуальных особенностей рассмотрения дел об оспаривании решений экзаменационных комиссий по приему квалификационных экзаменов на должность судьи; разрешение дел по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий и наложении дисциплинарных взысканий на судей. Наконец, предлагалось увеличить размер штрафа, налагаемого на представителя органа публичной власти и должностных лиц, за их неявку в суд или за непредставление доказательств. Данная мера обосновывалась повышенной значимостью участия указанных лиц в рассмотрении дела. Публично-правовые особенности рассматриваемых дел и их правовая природа позволяли авторам Концепции обосновать предложение об усилении активности суда в производстве по делу, а именно: чтобы суд мог истребовать по своей инициативе любые необходимые для правильного разрешения дела доказательства.

КоАС РФ определил предмет правового регулирования:

1) рассмотрение и разрешение судом в порядке административного судопроизводства подведомственных им административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: а) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; б) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

г) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; д) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи; е) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; ж) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;

2) рассмотрение и разрешение судами подведомственных им административных дел, которые связаны с обязательным судебным контролем, осуществляемым за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций в процессе применения отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям; в предмет данного вида административного судопроизводства включены следующие административные дела: а) приостановление деятельности или ликвидация политической партии (и ее регионального отделения или иного структурного подразделения), другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также запрет деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; б) прекращение деятельности средств массовой информации; в) взыскание денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; г) помещение иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и продление срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении; д) установление, продление, досрочное прекращение административного надзора, а также частичная отмена или дополнение ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений; е) госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, продление срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или психиатрическое освидетельствование гражданина в недобровольном порядке;

ж) госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; з) госпитализация гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Таким образом, все предлагаемые в Концепции единого гражданского процессуального кодекса РФ11 новеллы нашли отражение в принятом в феврале 2015 г.

11 См. также: Сахнова Т. В. Указ. соч. С. 9-27 ; Латыев А. Н. Указ. соч. С. 46-70 ; Хисамов А. X., Шакирьянов Р. В. Указ. соч. С. 71-87 ; Шаманова Р. А. Перспективы создания единого Кодекса гражданского судопроизводства // Перспективы реформирования гражданского процессуального права: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Саратов, 21 февраля 2015 г.) / под ред.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

КоАС РФ. Причем законодатель даже существенно расширил подведомственность судам административных дел, рассматриваемых судами в порядке административного судопроизводства.

Что касается содержащегося в Концепции единого гражданского процессуального кодекса РФ второго вопроса о необходимости определения порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц, то КоАС РФ (ст. 40) установил возможность и порядок обращения в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. При этом КоАС РФ определил в числе лиц, участвующих в деле, органы, организации и лица, которые могут обратиться в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 37 КоАС РФ). В защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц вправе обратиться в суд прокурор с административным исковым заявлением (ст. 39 КоАС РФ).

Предмет правового регулирования КоАС РФ, задачи и принципы административного судопроизводства в полной мере обусловливают необходимость появления в данном административно-процессуальном законе главы, посвященной применению судами мер предварительной защиты по административному иску. Определяющим фактором, способствующим формированию в законе специального института предварительной защиты по административному иску, является сфера административных и иных публичных правоотношений, в которой появляются, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения. Особый правовой режим организации и функционирования сферы публичных правоотношений определяется следующими терминами: исполнительная власть, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, правовые формы ее организации и осуществления, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, компетенция, административно-властные полномочия, специальный административно-правовой статус должностных лиц и государственных служащих, право применения к физическим лицам и организациям отдельных административных властных требований, необходимость обеспечения защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в указанной сфере правоотношений.

Практическая реализация уполномоченными органами публичной власти и их должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям содержит очевидные правоограничения и запреты, влекущие для определенного в законодательстве круга лиц и организаций неблагоприятные последствия. Сюда относятся, например:

приостановление деятельности или ликвидация организации (например, политической партии или ее регионального отделения);

прекращение деятельности (например, средства массовой информации); взыскание обязательных платежей и санкций;

установление в принудительном порядке особого правового статуса для соответствующего лица (например, временное помещение иностранного гражданина, который подлежит депортации или реадмиссии, в специальное учреждение);

установление для соответствующего лица предусмотренных федеральными законами специального административно-правового режима (например, установ-

0. В. Исаенковой. Саратов, 2015. С. 347-348 ; Улётова Г. Д. О концепте единого процессуального кодекса России // Современное право. 2014. № 12. С. 5-11 ; Ярков В. В. Проблемные вопросы регулирования компетенции в проекте кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 28-45.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

ление, продление, досрочное прекращение административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы);

недобровольный порядок госпитализации в медицинскую организацию или психиатрическое освидетельствование лица в недобровольном порядке.

Судебное оспаривание нормативных или ненормативных (индивидуальных) правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, защита прав гражданина и законность применения уполномоченными должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям требует не только полноценного анализа на стадии рассмотрения административного дела, но и предварительного контроля с целью установления наиболее адекватного складывающимся условиям разрешения административного спора порядка правовой защиты интересов административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.

Следовательно, задача правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел, а также обеспечение реального исполнения принятого по делу решения во многих случаях зависит от мер предварительной защиты (обеспечительных мер), применяемых судом, т.е. когда еще до принятия судом решения по административному делу реально возникла явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц (в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление) или становится очевидной невозможность или затруднительность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия мер предварительной защиты (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ). Таким образом, предварительная защита - это осуществляемая судом защита прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций предварительно, еще до момента принятия окончательного решения по административному делу, предназначается для предупреждения и устранения возможных негативных правовых последствий принятых в отношении лиц решений, осуществленных действий (либо бездействия).

В качестве общего привила (общих положений), определяющего перечень мер предварительной защиты в административном судопроизводстве, КоАС РФ устанавливает: 1) приостановление судом полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрет на совершение определенных действий; 3) иные меры предварительной защиты по административному иску, применение которых предусмотрено в случаях, указанных в ч. 1 ст. 85 КоАС РФ.

В других главах КоАС РФ применительно к производствам по отдельным категориям административных дел устанавливаются следующие меры предварительной правовой защиты по исковым требованиям:

1) запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца;

2) приостановление действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску;

3) приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия;

4) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

5) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;

6) запрет избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума;

7) приостановление деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;

8) приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;

9) наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;

10) запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;

11) наложение ареста на имущество административного ответчика.

установленных КоАС РФ в IV разделе (главы 21-32), оказывают воздействие как на процедуру применения, так и на правовой характер применяемых мер предварительной защиты по административному иску. В указанном разделе КоАС РФ содержатся уточняющие процессуальные нормы по применению мер предварительной защиты по административному иску. Главными из них применительно к оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов, а также действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц являются следующие: 1) ст. 211 КоАС РФ устанавливает меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта; 2) ст. 223 КоАС РФ конкретизирует порядок применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с указанными процессуальными нормами, если речь идет об административном иске об оспаривании нормативного правового акта, суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. При этом принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов КоАС РФ запрещает (ст. 211). В случае оспаривания решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд может приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КоАС РФ). Следовательно, в двух важнейших видах производства по административным делам (об оспаривании нормативных правовых актов и об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) содержатся конкретизирующие нормы, детализирующие процедуру применения мер предварительной защиты в административном судопроизводстве.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

В других специальных производствах по отдельным категориям административных дел (например, в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) при рассмотрении и разрешении административных дел указанного вида могут применяться такие виды мер предварительной защиты по административному иску, как: а) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия; б) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума; в) запрет избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума. Однако суду запрещается применять данные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период проведения избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума (п. 5 ст. 243 КоАС РФ).

В соответствии с п. 2 ст. 263 КоАС РФ по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации (производство о приостановлении деятельности) суд на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмотренном главой 7 КоАС РФ, может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности в виде: а) приостановления деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации; б) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов; в) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения; г) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации.

В производстве по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций (ст. 288 КоАС РФ) суд в установленном главой 7 КоАС РФ порядке вправе в качестве меры предварительной защиты по административному исковому заявлению наложить арест на имущество административного ответчика в размере, который не превышает объема заявленных исковых требований.

КоАС РФ содержит и процессуальные требования, относящиеся к оформлению итогового судебного решения по административному делу, в котором должна отражаться и информация о принимаемых судом мер предварительной защиты. Согласно подп. 8 п. 3 ст. 135 КоАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд по ходатайству административного истца или его представителя разрешает вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску. Среди вопросов, разрешаемых судом при принятии решения по административному делу, находится и вопрос о сохранении или об отмене действия мер предварительной защиты по административному иску (п. 3 ст. 178 КоАС РФ). Резолютивная часть решения суда должна содержать указание на

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску (подп. 2 п. 6 ст. 180 КоАС РФ). Необходимость исполнения данного требования подтверждает и подп. 3 п. 3 ст. 227 КоАС РФ, в соответствии с которым в случае, когда речь идет о производствах по отдельным категориям административных дел (например, об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями), то в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться сведения по вопросам отмены или сохранения мер предварительной защиты по административному иску.

КоАС РФ устанавливает право заинтересованного лица требовать применения мер предварительной защиты до вступления решения суда в законную силу, что предопределяет наличие возможности у заявителя ходатайствовать об установлении предварительной защиты и в производстве в суде апелляционной инстанции. Часть 1 ст. 306 КоАС РФ определяет, что суд апелляционной инстанции может применять меры предварительной защиты, а также и (или) приостанавливать исполнение решения суда как по ходатайству участвующих в деле лиц, так и по собственной инициативе. Таким образом, в отличие от общего правила применения мер предварительной защиты в соответствии с п. 1 ст. 85 КоАС РФ (а именно по заявлению административного истца или иного лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц) в апелляционном производстве по административному делу устанавливается право суда апелляционной инстанции применить меры предварительной защиты и по собственной инициативе. Приостановление исполнения судебного решения не является мерой предварительной защиты по административному исковому заявлению.

Итак, порядок нормативного процессуального правового установления и судебного применения мер предварительной защиты в КоАС РФ развивался в течение последних лет в рамках модернизации системы судопроизводства, очевидно, основываясь на правилах юридической регламентации и на практике реализации обеспечительных мер в рамках гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах по правилам ГПК РФ и АПК РФ соответственно. В настоящее время институт предварительной защиты представляет собой полноценную (по наличию традиционных элементов и признаков института обеспечительных мер), последовательную (по этапам применения этих мер), надлежащую (т.е. с учетом особенностей видов производства по отдельным категориям административных дел) и адекватную сложившимся в системе процессуального права юридическим стандартам административно-процессуальную форму, содержащую достаточный потенциал своевременного предотвращения наступления вредных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц (т.е. до принятия окончательного решения по административному делу).

1. Терминология . Термин "меры предварительной защиты" является новеллой действующего законодательства. В ГПК аналогичный институт именуется "обеспечение иска", а в АПК - "обеспечительные меры арбитражного суда ". Вместе с тем их внутреннее содержание во многом совпадает.

1) по субъектам, которым адресован срок:

установленные для суда;
установленные для участников процесса и иных лиц;
установленные одновременно для суда и иных участников процесса;

2) по порядку установления:

установленные законом;
установленные судом;

3) по способу исчисления:

определяемые конкретным промежутком времени;
определяемые указанием на конкретную календарную дату;
определяемые указанием на конкретное событие (например, "до вступления решения суда в законную силу").

2. Порядок исчисления процессуальных сроков . По общему правилу течение процессуальных сроков начинается на следующий день после наступления события или календарной даты, которыми определено его начало. Однако если процессуальное действие должно совершиться немедленно, то течение срока начинается немедленно с наступления даты или события, которыми определено его начало.

Процессуальные сроки исчисляются годами, месяцами и днями. Кроме того, допускается возможность исчисления процессуального срока в часах: например, в соответствии с ч. 1 ст. 267 КАС административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина , подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение подается в суд в течение 48 часов с момента помещения данного гражданина в специальное учреждение. В этом случае течение процессуального срока начинается непосредственно с наступления даты или события, которыми определено его начало.

Окончание процессуальных сроков определяется по правилам ст. 93 КАС и ст. 114 АПК:

1) процессуальный срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года установленного процессуального срока;

2) процессуальный срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца установленного срока. В случае, если окончание процессуального срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, который не имеет соответствующего числа, процессуальный срок истекает в последний день этого месяца;

3) в случае, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания процессуального срока считается следующий за ним рабочий день. При этом если согласно ч. 3 ст. 113 АПК в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни, то КАС аналогичной нормы не содержит;

4) процессуальный срок, определяемый часами, оканчивается по истечении последнего часа установленного процессуального срока.

Процессуальное действие, для совершения которого установлен процессуальный срок (за исключением процессуального срока, исчисляемого часами), может быть совершено до 24 часов последнего дня процессуального срока. В случае если жалоба , документы или денежные суммы были сданы в организацию почтовой связи до 24 часов последнего дня установленного процессуального срока, срок не считается пропущенным. В случае если процессуальное действие должно быть совершено непосредственно в суде или другой организации, процессуальный срок истекает в тот час, когда в этом суде или этой организации по установленным правилам заканчивается рабочий день или прекращаются соответствующие операции.

При определении конкретных процессуальных сроков следует учитывать рекомендации Пленума ВАС РФ, данные в Постановлении от 25 декабря 2013 г. N 99 "О процессуальных сроках", поскольку разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами , данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом ВС РФ (ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 4 июня 2014 г. N 8-ФКЗ).

3. Последствия пропуска процессуальных сроков и порядок их восстановления. По общему правилу право на совершение процессуальных действий погашается с истечением установленного для его совершения процессуального срока. Следует понимать, что данное правило распространяется только на сроки, установленные для участников процесса. Что касается сроков, установленных для суда, то в теории отмечают их "служебный" характер. Истечение указанного срока не влияет на процессуальное правоотношение и не прекращает обязанность суда по совершению необходимого действия.

Законодательство предусматривает возможность восстановления процессуальных сроков на основании заявления (КАС) или ходатайства (АПК) заинтересованного лица. Такое заявление (ходатайство) подается в суд, в котором должно быть совершено процессуальное действие, одновременно с совершением самого действия. В заявлении должны быть указаны уважительные причины пропуска срока с приложением соответствующих подтверждающих документов.

При разрешении вопроса об отнесении тех или иных причин к уважительным необходимо руководствоваться рекомендациями, неоднократно высказанными пленумами ВС РФ и ВАС РФ. В частности, применительно к физическим лицам об уважительности причин свидетельствуют обстоятельства, связанные с личностью лица (тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность и т.п.).

заказное письмо с уведомлением о вручении;
судебная повестка с уведомлением о вручении;
телефонограмма;
телеграмма;
сообщение с использованием факсимильной или иных средств связи.

Перечень способов извещения не является исчерпывающим, однако они должны позволять суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова.

Кроме того, КАС предусматривает возможность извещения лиц, участвующих в деле, посредством отправки СМС-сообщения или направления извещения или вызова по электронной почте. Согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством СМС-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской, в которой наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение.

Судебная повестка - это наиболее распространенная в судебной практике судов общей юрисдикции форма судебных извещений и вызовов.

В судебных повестках или иных судебных извещениях, адресованных лицам, участвующим в деле, предлагается представить в суд все имеющиеся у них доказательства по административному делу, а также указывается на последствия непредставления доказательств и неявки в суд извещаемых или вызываемых лиц, разъясняется обязанность сообщать суду причины неявки.

Одновременно с судебной повесткой или иным судебным извещением, адресованными административному ответчику, судья направляет копию административного искового заявления, а с судебной повесткой или иным судебным извещением, адресованными административному истцу, - копию объяснений в письменной форме административного ответчика, если объяснения поступили в суд.

Помимо персонального извещения информация о принятии административного искового заявления, жалобы или представления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия размещается судом на официальном сайте соответствующего суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено процессуальным кодексом (ч. 7 ст. 96 КАС, ч. 1 ст. 121 АПК). Однако по ряду категорий административных дел соблюдение данного правила заведомо невозможно в связи с сокращенным сроком их рассмотрения (например, ст. 241 КАС).

2. Основные правила доставки и вручения судебных извещений. КАС подробно регламентирует процедуру доставки и вручения судебных повесток. Можно выделить следующие основные правила:

1) судебная повестка, адресованная гражданину , вручается ему лично под расписку на подлежащем возврату в суд корешке повестки;

2) в случае, если лицо, доставляющее судебную повестку, не застанет вызываемого в суд гражданина по месту его жительства, повестка вручается кому-либо из проживающих совместно с ним взрослых членов семьи с их согласия для последующего вручения адресату;

3) вручение судебной повестки по некоторым категориям административных дел допускается только лично адресату, а именно:

по делам, связанным с помещением иностранного гражданина или лица без гражданства , подлежащих депортации или реадмиссии, в предназначенное для этого специальное учреждение;
по делам, связанным с административным надзором ;
по делам, связанным с принудительной госпитализацией гражданина в психиатрические, противотуберкулезные и иные медицинские организации, а также психиатрическим освидетельствованием гражданина;

4) судебная повестка, адресованная организации, вручается соответствующему должностному лицу, которое расписывается в ее получении на корешке повестки;

5) в случае временного отсутствия адресата лицо, доставляющее судебную повестку, отмечает на корешке повестки, куда выбыл адресат и когда ожидается его возвращение. В случае если место пребывания адресата неизвестно, об этом делается отметка на подлежащей вручению судебной повестке с указанием даты и времени совершенного действия, а также источника информации.

3. Издержки, связанные с рассмотрением административного дела. К издержкам, связанным с рассмотрением административного дела, относятся:

суммы, подлежащие выплате свидетелям , экспертам, специалистам и переводчикам (ст. 107 АПК, ст. 108 КАС);
расходы на оплату услуг переводчика, понесенные иностранными гражданами и лицами без гражданства , если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
расходы на проезд и проживание сторон, заинтересованных лиц, связанные с явкой в суд;
расходы на оплату услуг представителей;
расходы на производство осмотра на месте;
почтовые расходы, связанные с рассмотрением административного дела и понесенные сторонами и заинтересованными лицами;
другие признанные судом необходимыми расходы.

От возмещения издержек, связанных с рассмотрением административного дела, освобождаются:

административные истцы, административные ответчики, являющиеся инвалидами I и II групп;
общественные организации инвалидов, если они являются административными истцами и административными ответчиками, а также если они представляют в суде интересы своих членов;
ветераны Великой Отечественной войны , ветераны боевых действий и ветераны военной службы , являющиеся административными истцами и административными ответчиками;
малоимущие граждане , признанные таковыми в соответствии с законодательством о порядке учета среднедушевого дохода для признания граждан малоимущими, являющиеся административными истцами и административными ответчиками.

4. Распределение судебных расходов между сторонами. По общему правилу стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы. Исключение составляют те категории лиц, которые освобождены от уплаты судебных издержек в силу ст. 107 КАС. Кроме того, суд вправе освободить лицо от уплаты денежных сумм, подлежащих выплате свидетелям, экспертам и специалистам или предназначенных для оплаты других признанных судом необходимыми расходов, связанных с рассмотрением административного дела, с учетом его имущественного положения.

По делам о взыскании обязательных платежей и санкций судебные расходы распределяются между сторонами пропорционально удовлетворенным требованиям.

Аналогичные правила применяются при пересмотре судебных решений в порядке апелляционного и кассационного производств. В случаях если суд вышестоящей инстанции, не передавая дело на новое рассмотрение, изменит состоявшееся решение суда нижестоящей инстанции или примет новое решение, он соответственно изменяет распределение судебных расходов с учетом правил, установленных ст. 111 КАС. Если в этих случаях суд вышестоящей инстанции не изменил решение суда в части распределения судебных расходов, этот вопрос должен решить суд первой инстанции по заявлению лица, заинтересованного в его разрешении.

Определенные особенности в механизме распределения судебных расходов порождает совершение сторонами распорядительных действий:

1) при отказе административного истца от административного искового заявления понесенные им судебные расходы административным ответчиком не возмещаются. Административный истец возмещает административному ответчику расходы, понесенные им в связи с ведением административного дела;

2) в случае, если административный истец не поддерживает свои требования вследствие добровольного удовлетворения их административным ответчиком после предъявления административного искового заявления, все понесенные административным истцом по делу судебные расходы, в том числе расходы на оплату услуг представителя, по просьбе административного истца взыскиваются с административного ответчика;

3) при заключении соглашения о примирении стороны должны предусмотреть порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. В случае если стороны при заключении соглашения о примирении не предусмотрели такой порядок распределения судебных расходов, этот вопрос решается судом.

Если одна из сторон административного дела освобождена от уплаты судебных расходов, их распределение происходит по правилам ст. 114 КАС.

5. Особенности взыскания расходов на оплату услуг представителя. Некоторыми особенностями обладает взыскание расходов на оплату услуг представителя.

Во-первых, компенсация расходов на оплату услуг представителя производится только на основании соответствующего ходатайства заинтересованной стороны, предъявленного в суд в строго письменной форме.

Во-вторых, расходы на оплату услуг представителя взыскиваются в разумных пределах.

В-третьих, если сторона, обязанная возместить расходы на оплату услуг представителя, освобождена от их возмещения, указанные расходы возмещаются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Применительно к данной норме следует учитывать позицию КС РФ, в соответствии с которой суд не вправе уменьшать сумму расходов на оплату услуг представителя произвольно, тем более если другая сторона не заявляет возражения и не представляет доказательства чрезмерности взыскиваемых с нее расходов.

Перечень примерных критериев, на основе которых суду следует определять разумность расходов на оплату услуг представителя, содержатся в п. 20 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". В частности, к ним относятся: нормы расходов на служебные командировки, установленные правовыми актами; стоимость экономных транспортных услуг; время, которое мог бы затратить на подготовку материалов квалифицированный специалист; сложившаяся в регионе стоимость оплаты услуг адвокатов ; имеющиеся сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг; продолжительность рассмотрения и сложность дела.

Меры процессуального принуждения

1. Понятие и виды мер процессуального принуждения . Выделение мер процессуального принуждения в самостоятельный правовой институт является новеллой КАС. В действующих ГПК и АПК содержится глава "Судебные штрафы ", правовое регулирование иных мер процессуальной ответственности содержится в разрозненных статьях Кодексов.

Меры процессуального принуждения - это установленные КАС действия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства (ч. 1 ст. 116 КАС).

Для поддержания порядка в процессе и обеспечения нормального хода административного судопроизводства суд уполномочен на принятие следующих мер:

ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова;
предупреждение;
удаление из зала судебного заседания;
привод;
обязательство о явке;
судебный штраф .

Такие меры, как ограничение или лишение слова, а также обязательство о явке, предусмотрены в процессуальном законодательстве впервые.

2. Основные правила применения мер процессуального принуждения . Правовое регулирование оснований и порядка применения мер процессуального принуждения базируется на следующих основных правилах:

меры процессуального принуждения применяются немедленно после совершения лицом соответствующего нарушения;
за одно нарушение может быть применена одна мера процессуального принуждения;
процессуальное оформление применения мер процессуального принуждения происходит в форме вынесения определения.

В случае применения судом такой меры принуждения, как ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, данное определение имеет протокольную форму.

В протокол должны быть занесены:

основания применения меры принуждения;
наименование принятой меры принуждения;
возражения лица, в отношении которого приняты такие меры.

Поскольку вынесение данного определения не препятствует возможности дальнейшего движения дела, КАС предусматривает возможность его обжалования только при обжаловании решения суда.

Во всех остальных случаях применение мер процессуального принуждения оформляется путем вынесения самостоятельного определения. В определении указываются:

лицо, в отношении которого оно вынесено;
место жительства или место пребывания этого лица;
основания применения меры процессуального принуждения;
иные необходимые сведения, в том числе предусмотренные ч. 1 ст. 199 КАС, устанавливающей общие требования к содержанию судебных определений.

Определение суда о применении меры процессуального принуждения может быть обжаловано отдельно от решения суда.

3. Ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова . Статья 118 КАС содержит две самостоятельные меры процессуального принуждения, обе из которых впервые получили свое законодательное закрепление:

1) ограничение от имени суда выступления участника судебного разбирательства, если он касается вопроса, не имеющего отношения к судебному разбирательству.

Данная мера процессуального принуждения коррелирует с правилом относимости доказательств , согласно которому суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела;

2) лишение участника судебного разбирательства от имени суда слова, если он самовольно нарушает последовательность выступлений, дважды не исполняет требования председательствующего, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания либо призывает к осуществлению действий, преследуемых в соответствии с законом .

4. Предупреждение . Удаление из зала судебного заседания. В случае нарушения участником судебного разбирательства порядка в судебном заседании председательствующий в судебном заседании вправе:

объявить ему от имени суда предупреждение;
удалить его от имени суда из зала судебного заседания на все время судебного заседания либо на его часть.

Выбор конкретной меры процессуального принуждения в данном случае производится председательствующим по собственному усмотрению.

При повторном нарушении порядка в судебном заседании КАС предусматривает в качестве единственно возможной меры процессуального принуждения удаление из зала заседания суда на все время судебного заседания.

Аналогичная правовая конструкция содержится в ч. 4 ст. 154 АПК.

5. Привод . Данная мера процессуального принуждения может применяться к следующим субъектам административного судопроизводства:

лицам, участвующим в деле, участие которых в судебном разбирательстве является обязательным в соответствии с законом или признано обязательным судом;

Согласно ч. 2 ст. 120 КАС привод не может применяться к несовершеннолетним лицам, беременным женщинам, лицам, которые ввиду болезни, возраста или других уважительных причин не в состоянии явиться в судебное заседание по вызову суда.

Применение привода в качестве меры административного принуждения возможно при соблюдении ряда условий: во-первых, лицо должно быть надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания; во-вторых, лицо должно дважды не явиться в суд без уважительных причин либо не сообщить о причинах своей неявки.

О применении привода суд выносит определение, в котором должны быть указаны дата, время и место, куда лицо должно быть доставлено. Исполнение данного определения возложено законом на территориальные органы службы судебных приставов-исполнителей по месту производства по административному делу либо по месту жительства, месту пребывания (нахождения), месту работы, службы или учебы лица, которое подлежит приводу.

Наименование соответствующего органа, которому поручено исполнение привода, также должно быть указано в определении суда.

Определение суда о приводе подлежит немедленному исполнению.

В случае осуществления административного судопроизводства арбитражным судом механизм привода законодательством не предусмотрен.

6. Обязательство о явке . Данная мера процессуального принуждения, как и привод, может быть применена к лицу, участие которого в судебном разбирательстве в соответствии с законом является обязательным или признано судом обязательным.

Обязательство о явке - это оформленное в письменной форме обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, а в случае перемены места жительства или места пребывания (нахождения) незамедлительно сообщать об этом суду.

В качестве последствий неисполнения обязательства о явке закон указывает на возможность применения к соответствующему лицу привода либо штрафа.

7. Судебный штраф . Судебный штраф - это денежное взыскание, налагаемое судом в случаях, прямо предусмотренных КАС.уголовную ответственность . Кроме того, законодательство предусматривает возможность применения штрафа в качестве меры процессуального принуждения в следующих случаях:

неисполнение обязательства о явке (ч. 3 ст. 121 КАС);
противодействие стороны своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству, в том числе непредставление или несвоевременное представление возражений и необходимых доказательств (ч. 5 ст. 135 КАС);
нарушение порядка в судебном заседании (ч. 2 ст. 143 КАС, ч. 5 ст. 154 АПК);
повторная неявка представителя лица, участвующего в деле, если КАС предусмотрено обязательное ведение административного дела с участием представителя (ч. 4 ст. 150 КАС);
неявка в судебное заседание без уважительных причин лиц, участие которых при рассмотрении административного дела в силу закона является обязательным или признано судом обязательным (ч. 3 ст. 150 КАС, ч. 4 ст. 156 АПК);
неявка в судебное заседание вызванных экспертов, специалистов, переводчиков, не представивших сведений об уважительных причинах неявки (ч. 3 ст. 151 КАС, ч. 2 ст. 157 АПК);
несообщение в суд о принятых мерах по устранению выявленных нарушений законности на основании вынесенного судом частного определения (ч. 3 ст. 200 КАС);
непредставление истребуемых судом доказательств (ч. 12 ст. 226 КАС, ч. 9 ст. 66 АПК) и т.д.

Судебные штрафы взыскиваются в доход федерального бюджета . Если штраф наложен на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, на государственных и муниципальных служащих, то он взыскивается из личных средств этих лиц.

Вопрос о наложении на лицо судебного штрафа разрешается в судебном заседании, по итогам которого суд выносит мотивированное определение. На определение о наложении судебного штрафа может быть подана частная жалоба лицом, на которое наложен судебный штраф, в течение месяца со дня получения копии данного определения.

Механизм сложения штрафа в административном судопроизводстве не предусмотрен (в гражданском судопроизводстве возможность сложения штрафа и уменьшения его размера установлена ст. 106 ГПК).

Статья 85. Применение мер предварительной защиты по административному иску

1. По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если:

1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

2. Суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если настоящим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.

3. К мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий.

4. Меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему.

Статья 86. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску

1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения в законную силу. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть изложено в административном исковом заявлении.

1.1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску, подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Административное исковое заявление, подаваемое посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащее ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

(часть 1.1 введена Федеральным законом от 23.06.2016 N 220-ФЗ)

2. В заявлении о применении мер предварительной защиты по административному иску указываются:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) сведения об административном истце и административном ответчике (наименование или фамилия, имя и отчество, место нахождения или место жительства, иные известные сведения о них, включая номера телефонов, факсов, адреса электронной почты);

3) предмет административного иска;

4) причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование;

5) мера предварительной защиты по административному иску, которую лицо, его подавшее, просит применить;

6) перечень прилагаемых к заявлению документов.

3. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску подписывается лицом, его подавшим. К заявлению, подписанному представителем административного истца, прилагается доверенность либо иной документ, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления.

4. Если ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску изложено непосредственно в административном исковом заявлении, в этом ходатайстве должны быть указаны сведения, предусмотренные пунктами 4 и 5 части 2 настоящей статьи.

Статья 87. Рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску

1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций.

2. В случае, если заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску не соответствует требованиям, предусмотренным статьей 86 настоящего Кодекса, суд оставляет это заявление без движения на основании статьи 130 настоящего Кодекса, о чем немедленно сообщает лицу, его подавшему.

3. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков.

4. В удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если основания для применения таких мер отсутствуют.

5. О применении мер предварительной защиты по административному иску или об отказе в этом суд выносит определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.

6. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, указанных в административном исковом заявлении, рассматривается судом в порядке, предусмотренном настоящей статьей, отдельно от других требований и ходатайств, изложенных в административном исковом заявлении, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия административного искового заявления к производству суда.

Статья 88. Исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску

1. Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов.

2. На лиц, виновных в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску, может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

Статья 89. Отмена мер предварительной защиты по административному иску

1. Меры предварительной защиты по административному иску могут быть отменены судом по своей инициативе либо по заявлению лиц, участвующих в деле.

2. Заявление лиц, участвующих в деле, об отмене мер предварительной защиты по административному иску разрешается в судебном заседании в пятидневный срок со дня поступления заявления в суд. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению вопроса об отмене мер предварительной защиты по административному иску.

3. В случае отказа в удовлетворении административного иска принятые меры предварительной защиты по нему сохраняются до вступления в законную силу решения суда. Однако суд одновременно с принятием такого решения или после этого может вынести определение об отмене мер предварительной защиты по административному иску. В случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты сохраняются до исполнения решения суда.

4. По результатам рассмотрения заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску выносится определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.

Статья 90. Обжалование определения суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску

1. На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску может быть подана частная жалоба.

2. В случае подачи частной жалобы на определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску суд не приостанавливает исполнение этого определения. В случае подачи частной жалобы на определение суда об отмене мер предварительной защиты по административному иску суд приостанавливает исполнение этого определения.

Статья 91. Замена мер предварительной защиты по административному иску

Замена мер предварительной защиты по административному иску допускается по заявлению лица, участвующего в деле, в порядке, установленном настоящей главой.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ:

Статья 85 КАС РФ. Применение мер предварительной защиты по административному иску

1) до принятия судом решения по административному делу или примирения сторон существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;