Реферат: Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского о. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт Сиротенко, Сергей Павлович

(Материалы «круглого стола»)

Государство и право. – 1998. — №1. – С.100-111.

19 мая 1997 г. в Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) состо­ялось заседание «круглого стола» на тему: «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России’. В его работе приняли участие В Л. Лепехин, канд. филос. наук, консультант Государственной Думы РФ, руководитель рабочей группы по разработке проекта федерального за­кона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной влас­ти»; А.С. Автономов, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, член рабочей группы; М.И. Левина, канд. юрид. наук, преподаватель факультета права МВШСЭН; А.А. Дегтярев — и.о. профессора МГИМО МИД РФ и МВШСЭН; а также студенты и аспиранты факультетов права и политической науки МВШСЭН и социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Открыл заседание ведущий «круглого стола» А.А. Дегтярев. Он предложил три основные на­правления дискуссии, связанные с интерпретаци­ей лоббизма вообще и механизмом его регулиро­вания в России в частности:

во-первых, определение самого понятия лоб­бизма и социально-политической природы этого феномена;

во-вторых, выделение специфических особен­ностей лоббистской деятельности в социокуль­турных условиях России;

в третьих, анализ возможностей и способов регламентации и регулирования лоббистского давления в нашей стране.

Опыт других стран мира заставляет задумать­ся о природе феномена лоббизма и его социо­культурных основах. Одно дело, лоббизм в англо­саксонских странах, как, к примеру, в США, где с конца 40-х годов нашего века лоббизм становится почти таким же легальным институтом, как пар­тии и профсоюзы. И другое дело, страны с преоб­ладанием традиционных элементов политико- правовой культуры, где лоббизм зачастую грани­чит с коррупцией, как это происходило в Заире, где бывший президент Мобуту Сесе Секо практи­чески узаконил взяточничество.

Ясно одно — лоббизм в России сегодня сущест­вует, и никаким «сухим законом» его не запре­тишь. Поэтому, так же как мудрый архитектор планирует и прокладывает дороги с учетом тро­пинок, которые уже были протоптаны пешехода­ми, политики и законодатели должны создать ци­вилизованные рамки для отечественного лоббизма на базе уже существующих с!е &с1о неформальных отношений. Лучше легализовать и разумно регла­ментировать лоббизм, чем иметь его в виде «тене­вого» и неофициального института. Поэтому концепция закона о регулировании лоббистской деятельности, предложенная В.А. Лепехиным и А.С. Автономовым, представляет собой важный и своевременный шаг в процессе цивилизованной легализации лоббизма в России и выведения его из «тени» под свет прожекторов общественности.

В.А. Лепехин отметил, что основная причина необходимости скорейшего принятия закона «О регулировании лоббистской деятельности…» заключается в том, что проблема лоббизма, кото­рая является одной из самых актуальных в совре­менной России, находится вне правового прост­ранства, вне законодательного регулирования. Размеры лоббизма в сегодняшней России, пожа­луй, не имеют аналогов в мире и в истории. В ус­ловиях неразвитости политико-правовой систе­мы и несовершенства представительной власти, лоббизм становится основной формой представи­тельства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, об­щественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня непуб­личен, коррумпирован и хаотичен; каналы влия­ния на органы государственной власти монополи­зированы сильнейшими группами давления, а це­лый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до властьимущих. Правовое регулирование лоббиз­ма позволит существенно снизить уровень крими­нализации процесса взаимодействия представите­лей различных групп интересов с представителя­ми власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Регламентация лоббистской деятельности должна осуществляться именно законодатель­ным путем, хотя возможно в качестве предвари­тельной меры и принятие Постановления Госу­дарственной Думы. Ссылки некоторых оппонен­тов закона на зарубежный опыт, в частности на опыт ФРГ, где нет закона, но есть Положение о лоббистах, вряд ли основательны. В европейских странах роль регулятора разного рода общест­венных отношений и механизмов властвования играют традиции, традиционная мораль, неписа­ные правила и нормы. В России же подобного нет, старые традиции порушены, а новые еще только должны сложиться. О морали вообще го­ворить не приходится. Поэтому мы вынуждены идти по пути принятия нормативных актов, на ос­нове которых, возможно, постепенно сложатся какие-то традиции и правила.

Предметом правового регулирования рассмат­риваемого закона является прежде всего порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Закон распро­страняется не на всех лоббистов, не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто, зарегистри­ровавшись в качестве таковых, намерен вступить во взаимоотношения с государством в цивилизо­ванном, правовом варианте.

Один из самых важных разделов обсуждаемо­го закона касается проблемы иностранного лоб­бизма. Не секрет, что в настоящее время в орга­нах исполнительной власти «прописалось» мно­жество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских чиновников выгодных для себя решений. В зако­нопроекте деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена, точнее зарубежные предприятия и организации могут осуществлять лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистриро­вавшихся в качестве лоббистов в установленном законом порядке. Таким образом, в случае приня­тия закона о лоббизме российский законодатель получает возможность контролировать зарубеж­ных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что Закон о регулировании лоббистской деятель­ности, принятый в США в 1938 г., был направлен главным образом против иностранных лоббис­тов, прежде всего против предполагаемых аген­тов нацистской Германии. Сегодня в России проблема бесконтрольного неприкрытого про­движения зарубежных лоббистов в структурах российской власти интересов не только коммер­ческих структур, но также политических органи­заций и религиозных сект актуальна как никогда.

Следует отметить, что законопроект должен стать базовым, «рамочным» законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов власти могли бы принимать свои нор­мативные акты, учитывая практику и опыт соб­ственной работы. Детальная разработка россий­ского законодательства о лоббизме займет дли­тельное время, однако первый шаг необходимо сделать уже сегодня.

А.С В Автономов напомнил, что вопрос о пра­вовом регулировании лоббистской деятельности впервые возник еще во время работы Верховного Совета, избранного в 1990 г. Однако в то время, в начале 90-х годов, все ограничилось в большей степени общими разговорами и подготовкой нео­фициального законопроекта, который так и не был вынесен на рассмотрение законодательного органа. Это было связано в первую очередь с тем, что лоббизм в нашей стране рассматривался как чисто негативное явление наряду с подкупом, другими формами коррупции, шантажом и т.д.

В принципе взаимосвязь лоббизма с указанны­ми негативными явлениями зачастую отмечается и на Западе. Однако там уже давно поняли объек­тивную природу лоббистской деятельности в со­временном структурированном обществе. У нас же только в 70-е годы появлялись первые робкие попытки дать объективный анализ этому явле­нию в зарубежных странах.

Одним из пионеров в этой области можно счи­тать Н.Г. Зяблюка, который посвятил довольно много внимания изучению лоббизма в Соединен­ных Штатах. Однако эти работы, которые выде­ляли как позитивные, так и негативные стороны лоббизма, не оказали существенного влияния на широкое общественное мнение, по-прежнему пребывавшее в начале 90-х годов в уверенности, что регулирование лоббизма сродни легализации организованной преступности. Поэтому на пер­вом этапе разработки данного законопроекта уделялось много внимания просвещению как де­путатов, так и общественности с тем, чтобы пока­зать объективную закономерность появления и развития лоббизма в современных условиях, а также подчеркнуть необходимость его правового регулирования.

Определенные успехи на этом поприще были достигнуты, однако никто из депутатов так и не решился выступить с инициативой официального внесения законопроекта о регулировании лоб­бистской деятельности на рассмотрение Верхов­ного Совета. Вместе с тем, можно констатиро­вать, что был сделан неплохой задел для начала лоббирования закона о лоббизме уже в Государ­ственной Думе. При этом приходилось продол­жать заниматься просветительской деятельнос­тью. С этой целью в 1994-1995 гг. был проведен ряд «круглых столов», семинаров и конференций, посвященных этой проблеме. В том числе можно отметить довольно-таки крупную конференцию, состоявшуюся в феврале 1995 г. и организован­ную Фондом развития парламентаризма в России. В ней приняло участие руководство Совета Феде­рации и Государственной Думы, представители различных фракций в Государственной Думе, Ад­министрации Президента РФ, а также некоторые члены Правительства России. Наряду с потенци­альными лоббируемыми участие в конференции приняли и потенциальные лоббисты: представи­тели «круглого стола» бизнеса России, Союза промышленников и предпринимателей, профсо­юзов, крупнейших благотворительных организа­ций. Все участники высказались в пользу приня­тия закона, регулирующего лоббистскую дея­тельность. Это был важный шаг вперед. Позже, осенью 1995 г., переработанный несколько раз проект соответствующего закона был вынесен на рассмотрение Государственной Думы. Однако в силу того, что во время голосования в зале нахо­дилось сравнительно небольшое количество де­путатов, закон не набрал достаточного большин­ства голосов и, таким образом, не был принят в первом чтении.

Закон о регулировании лоббистской деятель­ности должен решать две взаимосвязанные зада­чи. Во-первых, он должен создавать благоприят­ные условия для представительства значимых ин­тересов различных социальных групп населения. Во-вторых, создавать нормальные условия для работы депутатов и государственных служащих в условиях достаточно большого наплыва лоббис­тов. Именно в этом и состоит основная значи­мость закона: ведь и сегодня, несмотря на отсут­ствие законодательного регулирования, лоббист­ская деятельность осуществляется как в стенах Государственной Думы, так и в других государст­венных органах и учреждениях.

Однако на сегодняшний день лоббизм носит «дикий», неурегулированный характер. В резуль­тате и вырабатывается стойкое недовольство де­ятельностью лоббистов. Кроме того, и в среде различного рода негосударственных организа­ций, не имеющих доступа в органы государствен­ной власти, сохраняется представление о лоббиз­ме как о деятельности, осуществляемой в интере­сах достаточно узких кругов населения.

В то же время хотелось бы отметить, что на момент своего рассмотрения проект федерально­го закона «О регулировании лоббистской деятель­ности в федеральных органах государственной власти» не решал в полной мере две указанные вы­ше задачи. В частности, в нем отсутствовали до­статочно четко прописанные права лоббистов, однако содержалась довольно сложная процеду­ра регистрации. В результате этого даже зарегис­трировавшиеся лоббисты не получили бы ника­ких дополнительных преимуществ по сравнению с лоббистами, которые давно уже действуют без всякой регистрации. А отсутствие регистрации позволяет таким лоббистам вести свою деятель­ность, не привлекая дополнительного внимания и, значит, не осложняя их жизнь. Поэтому одна из главных целей закона — стимулировать регистра­цию и гласность в сфере лоббизма — вряд ли была бы достигнута. А между тем именно гласность при лоббизме, а также многообразие лоббистов, представляющих самые различные социально значимые интересы, и позволили бы избежать тех негативных явлений, которые всем так не нравятся при осуществлении лоббистской дея­тельности (т.е. односторонность давления на представителей государственной власти, по­пытки коррумпировать их, неучет различных мнений и т.д.).

Следует отметить, что в дальнейшем, уже после выборов в Государственную Думу в 1995 г., в этот законопроект были внесены поправки, на­правленные как раз на конкретизацию прав лоб­бистов и уточнение их ответственности. Все это позволяет говорить о том, что в работе над зако­нопроектом был сделан большой шаг вперед.

1996 год был не самым лучшим годом для про­должения работы над законопроектом, посколь­ку большинство политических деятелей были от­влечены выборами — вначале Президента Россий­ской Федерации, а позже выборами губернаторов в регионах. Однако эксперты продолжали рабо­ту. И в начале 1997 г. активизировалась деятель­ность по доработке законопроекта с тем, чтобы повторно вынести его на рассмотрение Государ­ственной Думы.

Именно с этой целью в декабре 1996 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоб­бистской деятельности в федеральных органах государственной власти». На этих парламент­ских слушаниях выступили представители раз­личных государственных органов и некоммерче­ских организаций, что дало рабочей группе до­полнительную пищу для размышления при доработке указанного законопроекта. Хотелось бы отметить, что рабочая группа ознакомилась с различными моделями правового регулирования лоббизма в различных странах. Наиболее прием­лемой для нынешних российский условий пред­ставляется модель, принятая в США, где лоббист не вправе быть депутатом представительного ор­гана власти или государственным служащим. Лоббистская деятельность, по нашему мнению, сродни деятельности адвоката, только адвокат защищает уже нарушенное право клиента, а лоббист стремится обеспечить его право путем принятия соответствующих нормативных актов. В этих условиях лоббистами и могут быть только физические лица, представляющие интересы оп­ределенных организаций, а депутаты или госу­дарственные служащие выполняют роль арбит­ра, выслушивая мнения, пожелания и информа­цию каждого из лоббистов и стремясь найти оптимальный вариант решения проблемы с уче­том различных мнений и сведений. Кроме того, нам представляется возможным, чтобы лоббист осуществлял свою деятельность как за деньги, бу­дучи нанятым той или иной организацией или яв­ляясь ее штатным сотрудником, так и бесплатно, т.е. на добровольных началах. Участие в лоббист­ской деятельности добровольцев, работающих бесплатно, представляется весьма важным для наших общественных объединений, которые не располагают достаточными финансовыми ресур­сами для найма специалистов, но способны при­влекать в свои ряды квалифицированных людей.

А.Б. Тарасов, слушатель факультета права МВШСЭН, представил результаты сравнитель­ного анализа российских законопроектов о регу­лировании лоббистской деятельности. Норматив­ные акты, действующие в этой области в таких странах, как США, Канада, Великобритания и в некоторых странах Европейского Союза, содер­жат следующие основные моменты: сферу дейст­вия закона, методы работы лоббистов, объекты и структуры лоббистской деятельности, требова­ния к регистрации, права лоббистов, ограничения и санкции. При этом такие постановления по-раз­ному и с различной степенью детализации регу­лируют те или иные аспекты лоббизма, напри­мер, предъявляют различные требования к реги­страции, в большей или меньшей степени касаются непосредственной практики в вопросах финансирования и декларирования затрат и лоб­бистских контактов, а также вопросов субъектов, объектов и методов лоббистской деятельности. Интересно проследить, как отражаются эти ключевые положения в трех версиях проекта российского федерального закона о лоббизме, со­ставленных в свое время группами Мишина А.А. (1993 г.). Зяблюка Н.Г. (1993 г.), и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.).

Одним из основных отличий более ранних проектов от проекта группы Лепехина является то, что первые распространяют действие закона только на парламент России, тогда как Лепехин с коллегами предлагают расширить сферу его дей­ствия как на законодательные, так и на исполни­тельные федеральные органы государственной власти.

Далее, все три законопроекта подробно опи­сывают формы и методы лоббистской деятельно­сти: представление в федеральные органы власти информации и документов, участие в работе структур парламента, устные, письменные и иные контакты с депутатами и должностными лицами. Проект группы Лепехина, кроме того, предусматривает независимую экспертизу норма­тивных актов с предоставлением властям ее ре­зультатов и внесение альтернативных проектов государственных решений и законов.

Первые два проекта признают субъектом лоб­бизма и физическое, и юридическое лицо, а об­суждаемый проект — только физическое, причем подчеркнуто, что лоббистом по закону может быть российский гражданин, «самостоятельно действующий.., имеющий доверенность органи­зации-клиента, (или ее) штатный работник». Да­лее в данной проекте определяется даже клиент лоббиста — «российские и иностранные коммер­ческие и некоммерческие… негосударствен­ные.. . организации… только юридические лица».

Необходимым условием осуществления закон­ной лоббистской деятельности все три проекта признают государственную регистрацию лоббис­тов. Проект группы Лепехина (в отличие от пре­дыдущих) предусматривает кроме регистрации еще и аккредитацию лоббистов, и выдачу им «ли­цензий на право занятия лоббистской деятельно­стью, анализ их деятельности Министерством юс­тиции РФ, обеспечение свободного доступа обще­ственности к копиям всех регистрационных и отчетных документов и к указанным… аналити­ческим разработкам.., ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Прави­тельству отчета… по реализации настоящего За­кона и предложение по его совершенствованию».

Законные права лоббистов естественным об­разом вытекают из определения тем или иным проектом сферы действия закона, форм и мето­дов деятельности, а также требований к регист­рации и отчетности. Группа Лепехина посвящает правам лоббистов целую статью, в которой им предоставляется «право на получение любой от­крытой информации, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.., гарантируется до­пуск в Федеральное Собрание… и его структур­ные подразделения, а также федеральные орга­ны исполнительной власти и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностными лицами». Заключительные пункты статьи предоставляют лоббистам право на создание профессиональных ассоциаций и их на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, ущемляющих право права.

Все три проекта накладывают определенные ограничения на занятия лоббистской деятельнос­тью, а именно: запрещают заниматься ею депута­там и должностным лицам, причем проекты групп Зяблюка и Лепехина — в течение года после ухода с должности. Не считаются лоббистами также консультанты и советники. Кроме того, обсуждаемый проект в целях защиты государст­венных интересов России запрещает заниматься лоббизмом гражданам иностранных государств; лицам без гражданства и с двойным гражданст­вом; несовершеннолетним; лицам без высшего образования; имеющим судимость и находящихся под следствием. Проект особо оговаривает, что «иностранные коммерческие и некоммерческие организации имеют право представлять и продви­гать свои интересы через лоббистов — граждан РФ». Объявляются противоправными «подкуп, запугивание, преследование, оскорбление депу­татов и должностных лиц.., их родственников и близких.., шантаж, распространение заведомо ложной информации».

Наконец, все рассматриваемые законопроек­ты предусматривают за нарушение закона санк­ции в административном, гражданском и уголов­ном порядке в соответствии с действующим зако­нодательством. Среди предлагаемых мер следует отметить штрафы и отмену регистрации. Проект группы Зяблюка, кроме того, предполагает в ка­честве санкции запрещение заниматься лоббист­ской деятельностью в течение нескольких лет, а также тюремное заключение. Проект группы Лепехина, по нашему мнению, подходит к этому вопросу более дифференцированно, определяет размеры штрафов, резко увеличивая их размеры за незаконное лоббирование в пользу иностран­ных организаций, а также предусматривает ли­шение лицензий и аккредитаций и даже ликвида­цию организаций, занимающихся незаконным лоббизмом.

В свете вышеизложенного обсуждаемый зако­нопроект, подготовленный группой В.А. Лепехи­на, выглядит наиболее детально проработанным, соответствующим требованиям времени и при­годным к практическом применению.

С.Д. Баранов, аспирант социологического фа­культета МГУ, высказал убеждение, что закон о лоббизме несомненно является очень важным по­литико-правовым механизмом. Однако возника­ет вопрос, применима ли предусмотренная обсуж­даемым законопроектом форма регулирования лоббизма в российских условиях? Не будет ли она отторгнута нашей действительностью? Когда го­товится законопроект, к нему прилагается запис­ка, в которой разъясняются его возможные по­следствия. Необходимо спрогнозировать, каковы будут последствия принятия закона о лоббизме. Во-первых, большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями по­мощников депутатов, запишутся в лоббисты, уп­латив небольшой взнос. Крупные же, серьезные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне. Они, конечно, зарегистрируются, чтобы не иметь формальных неприятностей, но «серьезного» ин­ститута лоббизма, правового института, вероят­но, не получится.

Во-вторых, сейчас доминируют так называе­мые «встроенные лоббисты». В Думе — это почти все депутаты, в исполнительной власти — чинов­ники, каждый из которых ищет возможность за­работать «лишнюю копейку». Куда денутся они? Скорее всего они тоже пойдут по пути сокраще­ния или недопущения официального лоббизма, просто проигнорируют его.

Не является ли институт регулирования лоб­бизма в том виде, в каком он существует в США, продуктом исключительно американской культу­ры, пусть и очень важным, распространяющимся вместе с американским вариантом англо-саксон­ской государственно-правовой культуры? Зако­нодательное регулирование лоббизма в «чистом виде» существует, например, в таких странах, как США, Канада, Австралия и Бразилия. Показа­тельный состав! В Германии же существует регу­лирование представительства союзов, а не лоб­бистских контор. Во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально. Может быть, в России после принятия рамочного закона о регу­лировании лоббизма, следует регламентировать деятельность какого-то более широкого поля субъектов, например, групп интересов или групп давления.

А.П. Сюткина, аспирантка социологического факультета МГУ, также признала, что проект федерального закона оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, он представляет­ся очень полезным и своевременным, так как яв­ляется важной попыткой хоть как-то упорядо­чить тот «стихийный лоббизм», который мы мо­жем наблюдать сейчас в органах государственной власти. Законопроект предоставляет различным субъектам лоббирования возможность получить формально равный доступ к так называемым «лицам, принимающим решения». Это фактичес­ки означает, что заинтересованные группы, кото­рые раньше в силу своего незначительного поли­тического или иного капитала не могли иметь же­лаемого представительства в процессе принятия решения, теперь ёе ]иге могут получить таковое. Таким образом, принятие закона, несомненно, станет существенным шагом в сторону демокра­тизации процесса представительства интересов и будет способствовать еще большей реализации закрепленного в ст. 32 Конституции права граж­дан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих предста­вителей.

С другой стороны, совершенно очевидно, что закон способен регламентировать лишь некото­рую — и причем весьма незначительную — часть всех проявлений лоббизма. Дело в том, что авто­ры законопроекта исходят из того, что объект лоббистской деятельности — депутат или государ­ственный служащий — должен выступать как бы в роли судьи, осуществляя выбор наиболее подхо­дящего, с его точки зрения, варианта решения из всего множества предложений со стороны лобби­стов, представляющих интересы различных групп давления. Однако нельзя забывать, что «лица, принимающие решения», сами по себе мо­гут быть мощными носителями интересов — как групповых, так и личных. Это означает, что вы­бор в процессе принятия политических, админис­тративных и иных решений возможно будет, как и прежде, осуществляться чаще не из интересов дела как такового, а в пользу группы давления, чьим представителем является депутат или госу­дарственный администратор. Трактовка роли объектов лоббирования, представленная в зако­нопроекте, обусловлена не столько недостатками самого законопроекта, сколько общими труднос­тями, связанными с регламентацией и регулирова­нием лоббизма. Трудно представить, как можно контролировать такие проявления лоббистской деятельности, как личные, прямые контакты представителей групп интересов с государствен­ными чиновниками и депутатами, начиная с «лич­ной унии, и кончая родственными отношениями (рассматриваемый законопроект предполагает осуществление лоббистских контактов только через специализированных профессиональных посредников). Трудно также представить, как можно отличить приглашенного в орган государ­ственной власти эксперта, консультанта или со­ветника от лоббиста (законопроект проводит это отличие на основании того, был ли запрос со сто­роны федеральных органов государственной вла­сти в осуществлении экспертизы). Где гарантия, что государственный чиновник или депутат со­знательно не пригласят эксперта, который будет проводить выгодную им точку зрения, или сам эксперт не окажется скрытым лоббистом? Не совсем ясно, как, с точки зрения законопроекта о лоббизме, следовало бы трактовать некоторые консультативные органы при Президенте и Пра­вительстве РФ, в состав которых входят, наряду с депутатами и работниками федеральных органов исполнительной власти представители ряда об­щественных объединений и коммерческих орга­низаций. Члены таких консультативных органов работают на общественных началах, т.е. фор­мально не являются государственными служащи­ми, но фактически имеют официальный канал влияния на процесс принятия решений.

Еще один вопрос, связанный с интерпретацией рассматриваемого законопроекта, — являются ли журналистские кампании по формированию об­щественного мнения одним из видов лоббистской деятельности, подлежащим регламентации зако­на о лоббизме. Примеров подобных разночтений и неясностей в законопроекте довольно много. Но трудности в попытке законодательно регла­ментировать лоббистские контакты ни в коей ме­ре не снижают значимости обсуждаемого проекта федерального закона, тем более что он является рамочным, и его авторы предполагают дальней­шую разработку ряда нормативных актов, де­тально прописывающих механизм регулирования лоббизма. Вопрос состоит только в том, что, при­нимая данный закон, надо осознавать, что само понятие лоббизма и его проявления в современ­ной российской действительности гораздо шире и многообразнее и вряд ли могут поддаваться зако­нодательному регулированию в полном объеме.

Л.Н. Арутюнян, аспирантка социологического факультета МГУ, отметила: в обществе, в кото­ром политическая ситуация далеко не стабиль­на, а социальные процессы хаотичны и непро­гнозируемы, естественно, отсутствуют многие механизмы контроля за деятельностью социаль­но-политических институтов. В этих условиях возникает необходимость в создании норм, вы­полняющих регулирующие функции, что отно­сится и к закону о лоббизме. Однако насколько своевременным является данный закон для Рос­сии? Поскольку в этом вопросе мы перенимаем опыт США, то отметим, что принятые там зако­ны о лоббизме явились естественным результа­том развития политической системы. А в нашем случае встает извечный вопрос: является ли рас­сматриваемый закон всего лишь юридическим за­креплением уже существующих структур и меха­низмов влияния на процесс принятия решений, т.е. «дикого» лоббизма, о котором говорили мно­гие выступающие, или, принимая данный закон, Дума тем самым устанавливает систему не прису­щих российской политической культуре социаль­но-политических отношений? В этой связи возни­кает еще один вопрос: насколько эффективным может оказаться закон о лоббизме, не останется ли он лишь на бумаге, никак не отразившись на политической ситуации в целом?

Принятие закона о лоббизме в России будет несколько преждевременным. Ведь законопро­ект рассматривается в период, когда не решены многие важные социальные проблемы, а лоб­бистская деятельность обычно преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, в резуль­тате чего могут быть проигнорированы интересы общественных организаций и объединений, так как последним в большинстве случаев придется рассчитывать лишь на услуги лоббистов, соглас­ных работать за символическое вознаграждение. В итоге может возникнуть опасность того, что разнонаправленное лоббирование в интересах уз­ких слоев населения может отвлечь депутатов от решения серьезных социальных вопросов и тем самым вогнать нашу страну в еще более кризис­ное состояние. Здесь уместно было бы отметить, что хотя в законе и зафиксирован запрет на дея­тельность иностранных лоббистов, однако име­ется большая вероятность, что лоббирование в интересах иностранных организаций будет осу­ществляться через лоббистов — граждан РФ, тем более что речь идет о крупном капитале. В этой связи было бы желательно, чтобы данный рамоч­ный закон был дополнен нормативным актом о более жестком ограничении лоббирования в ин­тересах иностранных организаций. Следует за­тронуть еще более общую проблему, такую как монополизм в сфере лоббистской деятельности. Хотя все имеют равные возможности представ­лять и проводить определенные интересы, но в итоге это равенство разбивается о стену, состоя­щую из таких кирпичей, как финансовый, поли­тический, социальный и культурный капиталы, позволяющие использовать самые различные ме­тоды лоббистской деятельности.

Подводя итоги дискуссии, А.А. Дегтярев отме­тил, что необходимость принятия закона о регу­лировании лоббистской деятельности, особенно в его настоящем варианте, который выглядит наи­более проработанным по сравнению с предыду­щими, не вызывает сомнения. С другой стороны, совершенно очевидно, и это признают сами авто­ры законопроекта: сфера действия обсуждаемого закона значительного ограничена: лица и органи­зации, занимающиеся лоббизмом, но не зарегист­рировавшиеся в качестве таковых, не являются предметом его правового регулирования. Причем принятие закона не будет означать, что деятель­ность таких лоббистов станет запрещенной, про­сто они не получат права, которые согласно зако­ну будут предоставлены официально признан­ным лоббистам. В этой связи совершенно справедливыми представляются сомнения неко­торых участников дискуссии в том, что закон мо­жет не сработать, что многие лоббисты не захо­тят регистрироваться. Хочется все же надеяться, что в дальнейшем развитие системы ответствен­ности лоббистов перед обществом и одновремен­ное предоставление различных прав тем лоббис­там, которые намерены строить свои отношения с государством на новых принципах, все-таки бу­дут стимулировать остальных лоббистов прохо­дить процедуру официальной регистрации, что в свою очередь создаст твердую основу для разви­тия законных цивилизованных отношений между группами интересов и государством.

Обзор подготовлен А.П. Сюткиной, С. Конюшко

Вносится депутатами — членами Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального собрания РФ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О РЕГУЛИРОВАНИИ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ»

Статья 1. Цели и предмет регулирования на­стоящего Федерального закона

1.1. Целями настоящего Федерального зако­на являются:

а) Содействие реализации конституцион­ного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные ор­ганизации в управлении делами государства по­средством воздействия на процесс принятия ре­шений федеральными органами государственной власти.

б) Легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представи­телей, осуществляющих коммерческую и неком­мерческую деятельность с федеральными орга­нами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых ин­тересов.

1.2. Предметом регулирования настоящего Закона являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистской деятельнос­ти в федеральных органах государственной власти.

Статья 2. Законодательство о регулировании лоббистской деятельности в федеральных орга­нах государственной власти

2.1. Законодательство Российской Федера­ции о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти со­стоит из настоящего Закона и издаваемых в соот­ветствие с ним нормативно-правовых актов Рос­сийского Федерации.

Статья 3. Основные понятия

3.1. Под лоббистской деятельностью в на­стоящем законе понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказа­ния влияния на разработку и принятие указанны­ми органами законодательных актов, админист­ративных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

3.2. Под лоббистом — в смысле настоящего Закона — понимается гражданин Российской Фе­дерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право заня­тия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.

3.3. Лоббистом может быть только физичес­кое лицо:

а) самостоятельно действующий гражда­нин, не являющийся штатным сотрудником орга­низации-клиента, от имени которой осуществля­ется лоббистская деятельность, и имеющий дове­ренность на представление ее интересов,

б) штатный работник организации, слу­жебные обязанности которого полностью или ча­стично заключаются в осуществлении лоббист­ской деятельности от имени и в интересах данной организации — работодателя.

3.4. Под клиентами в настоящем законе по­нимаются российские и иностранные коммерчес­кие и некоммерческие организации, защищаю­щие свои интересы.

Клиентами лоббистов могут быть только не­государственные организации.

Клиентами лоббистов, взаимодействующих с федеральными органами государственной влас­ти, могут быть только юридические лица.

Статья 4. Порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти

4.1. Юридические лица осуществляют лоб­бистскую деятельность только через лоббистов, зарегистрированных в установленном настоящим Законом порядке.

4.2. Взаимодействие лоббистов с государст­венными органами и их представителями осуще­ствляется на основе:

договора с организацией-клиентом об оказа­нии лоббистских услуг, заверенного сторонами;

выданной лоббисту от имени организации- клиента или организации-работодателя доверен­ности;

лицензии на право занятия лоббистской дея­тельностью, выданной регистрирующим органом и аккредитационного удостоверения.

4.3. Лоббистская деятельность на безвозме­здной, волонтерской основе может осуществ­ляться только в интересах некоммерческих орга­низаций, а также их объединений на основании их уставов.

4.4. Для представления и продвижения в ор­ганах власти отраслевых, региональных, корпо­ративных, общественных, частных и иных инди­видуальных и групповых интересов могут созда­ваться специализированные лоббистские фирмы.

Под специализированной лоббистской фир­мой (далее — лоббистская фирма) понимается юридическое лицо, основной уставной задачей которого является оказание лоббистских услуг.

Лоббистские фирмы осуществляют лоббист­скую деятельность на общих основаниях — в со­ответствии с настоящим Законом. С этой целью они обязаны зарегистрировать своих представи­телей — лоббистов в установленном Законом по­рядке.

4.5. Иностранные коммерческие и неком­мерческие организации имеют право представ­лять и продвигать свои интересы в федеральных органах государственной власти России через лоббистов — граждан Российской Федерации, за­регистрировавшихся в качестве таковых и полу­чивших соответствующую лицензию в установ­ленном законом порядке.

4.6. Отношения между лоббистом и органи­зацией-работодателем и между лоббистом и ор­ганизацией-клиентом регулируются трудовым или гражданским законодательством Российской Федерации.

4.7. Оказание лоббистских услуг подлежит налогообложению в соответствии с налоговым законодательством.

Статья 5. Сфера действия настоящего Феде­рального закона

5.1. Настоящий Федеральный закон распро­страняется на лоббистскую деятельность в отно­шении федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Не допускается осуще­ствление лоббистской деятельности в отношении федеральных органов судебной власти.

Статья 6. Ограничения на занятие лоббист­ской деятельностью

6.1. Лоббистами в смысле настоящего Зако­на не могут быть:

а) лица, занимающие должности в феде­ральных органах власти,

б) назначаемые или приглашаемые феде­ральными органами государственной власти Рос­сийской Федерации эксперты, консультанты и со­ветники — по вопросам их экспертной деятельно­сти; при этом информация, предоставляемая ими федеральным органам государственной власти по запросам последних, не рассматривается в ка­честве лоббистской.

6.2. Лицам, занимающим должности в феде­ральных органах государственной власти Россий­ской Федерации, запрещается занятие лоббист­ской деятельностью — в смысле настоящего Зако­на — в течение одного года после прекращения их полномочий, выхода в отставку или увольнения с указанных постов или должностей.

6.3. Лоббистами в смысле настоящего Зако­на не могут быть также:

граждане иностранных государств;

лица без гражданства или с двойным граждан­ством;

лица, имеющие судимость за уголовные пре­ступления и(или) находящиеся под следствием на момент регистрации;

несовершеннолетние;

лица, не имеющие высшего образования;

лица недееспособные, состоящие на учете в психоневрологических учреждениях.

Статья 7. Методы лоббистской деятельности

Методами лоббистской деятельности призна­ются:

7.1. Представление в федеральные органы государственной власти информации, докумен­тов и проектов решений по вопросам, находя­щимся в их компетенции.

7.2. Участие в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Фе­дерального Собрания, а также органов исполни­тельной власти по профилю лоббируемых вопро­сов.

7.3. Устные, письменные, телефонные, эле­ктронные и иные контакты с депутатами и долж­ностными лицами федеральных органов государ­ственной власти в целях продвижения своих инте­ресов или интересов своих клиентов.

7:4. Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных ор­ганов государственной власти с предоставлени­ем последним результатов экспертизы, в случае, если она осуществляется не по запросам этих ор­ганов.

7.5. Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений госу­дарственных органов.

7.6. Иные, не запрещенные законом, спосо­бы взаимодействия лоббистов с федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями.

Статья 8. Права лоббистов

8.1. Лоббисты имеют право в установленном соответствующим федеральным органом власти порядке на получение любой открытой информа­ции, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.

Эту информацию лоббист получает на основа­нии своего Аккредитационного удостоверения.

8.2. Лоббистам гарантируется допуск в Феде­ральное Собрание Российской Федерации и его структурные подразделения, а также в федераль­ные органы исполнительной власти Российской Федерации и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностны­ми лицами органов исполнительной власти — в по­рядке, установленном этими органами.

8.3. Порядок предоставления данных прав лоббистам и их профессиональным объединени­ям устанавливается ст. 9 настоящего Закона, а также специальными нормативными актами, принимаемыми в установленном порядке Сове­том Федерации, Государственной Думой, Адми­нистрацией Президента и Правительством РФ.

8.4. Лоббисты имеют право на создание про­фессиональных ассоциаций. Основным условием членства в этих ассоциациях является наличие действующей лицензии на право занятия лобби­стской деятельностью.

8.5. Лоббисты имеют право на обжалование действий должностных лиц, ущемляющих их пра­ва, в судебном порядке.

Статья 9. Порядок регистрации лоббистов

9.1. Регистрация лоббистов, выдача им ли­цензий на право занятий лоббистской деятельно­стью (далее — лицензия) и анализ их деятельности осуществляется Министерством юстиции Россий­ской Федерации.

В его обязанности входит:

а) разработка регистрационных и отчет­ных документов, необходимых для эффективной реализации положений настоящего Закона, раз­работка и утверждение единых требований и стандартов осуществления взаимодействия него­сударственных организаций с федеральными ор­ганами государственной власти;

б) регистрация лоббистов и выдача им ли­цензий, равно как и лишение лоббистов лицензии в случае нарушения данного Закона;

в) проверка полученных регистрационных и отчетных документов на предмет полноты и точ­ности содержащихся в них сведений и своевремен­ности их предоставления; в случае необходимости — затребование предоставления уточненных или не­достающих сведений, предусмотренных настоя­щим Федеральным законом;

г) хранение оригиналов регистрационных и отчетных документов в течение пяти лет, счи­тая со дня получения каждого регистрационного или отчетного документа;

д) обеспечение регулярной публикации ре­гистрационных и отчетных документов в офици­альных органах печати;

е) в пределах каждого отчетного полуго­дия систематизация и анализ информации, содер­жащейся в регистрационных и отчетных доку­ментах, относящихся к данному периоду, с целью составления обобщенного представления об ос­новных параметрах лоббистской деятельности в этом полугодии;

ж) ведение специального Реестра выдан­ных, приостановленных и аннулированных ли­цензий;

з) обеспечение свободного доступа обще­ственности к копиям всех регистрационных и от­четных документов, аналитическим разработ­кам, указанным п. «е» настоящей статьи;

и) ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Правительству отче­та о своей деятельности по реализации настояще­го закона и предложений по его совершенствова­нию, если таковые имеются.

9.2. Регистрация лоббиста состоит в запол­нении им регистрационного документа, форма которого разрабатывается в Министерстве юсти­ции Российской Федерации, и производится не по­зднее, чем через месяц со дня заполнения регист­рационного документа.

9.3. Регистрационный документ должен со­держать следующие сведения:

фамилию, имя, отчество, год и место рожде­ния, профессию, образование, домашний и слу­жебный адрес, телефон лоббиста;

название, юридический адрес, телефон и род деятельности клиентов;

цели лоббистской деятельности.

9.4. В случае появления новой информации относительно существа своей деятельности, пре­дусмотренной п. 3 настоящей статьи, лоббист обя­зан сообщить об этом в Министерство юстиции Российской Федерации.

9.5. При регистрации лоббистов уплачивает­ся регистрационный сбор, равный десятикратной сумме ежемесячной минимальной заработной платы на день регистрации.

Доход от регистрационных сборов направля­ется в федеральный бюджет.

9.6. Выдача лицензии на право занятия лоб­бистской деятельностью производится автомати­чески в течение месяца со дня регистрации. Реги­страция лоббистов и выдача им лицензий осуще­ствляется одним органом.

Лицензия является именной, при передаче дру­гому лицу недействительна.

9.7. Лицензия действительная на всей терри­тории Российской Федерации в течение одного года, по завершении которого, в случае продол­жения своей деятельности, лоббист обязан ее продлить.

9.8. В продлении лицензии может быть отка­зано в случае нарушения действующего законо­дательства, а также в случае изменения условий лицензирования.

9.9. Если лоббист прекращает свою деятель­ность, он в течение 30 дней обязан уведомить об этом Министерство юстиции Российской Федера­ции и представить отчет о своей деятельности.

9.10. В регистрации и выдаче лицензии может быть отказано в случаях, предусмотренных ст. 5 настоящего Закона.

Отказ производится в письменной форме и мо­жет быть обжалован в судебном порядке.

Статья 10. Порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государствен­ной власти

10.1. Аккредитация лоббистов производится в соответствующих федеральных органах госу­дарственной власти в порядке, предусмотренном этими органами.

Порядок аккредитации и работы лоббистов в соответствующем органе власти закрепляется в специальном «Положении о порядке аккредита­ции и работы лоббистов в Совете Федерации (Го­сударственной Думе, Правительстве РФ, Админи­страции Президента РФ)» (далее — Положение об аккредитации), утверждаемом в установленном порядке в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона.

10.2. В Положении об аккредитации должны быть установлены:

порядок доступа лоббистов в здания и помеще­ния соответствующего органа власти;

порядок работы лоббистов в структурных под­разделениях органа власти;

порядок взаимодействия с депутатами, долж­ностными лицами и иными лицами, являющимися объектами лоббирования;

порядок получения информации, пользования документами и материалами служебного харак­тера;

порядок отчетности лоббиста перед аккреди­тующим органом.

10.3. Аккредитация производится:

а) в Совете Федерации — Комиссией по рег­ламенту и парламентским процедурам,

б) в Государственной Думе — Комитетом по Регламенту и организации работы Государствен­ной Думы,

в) в Правительстве РФ — Департаментом по взаимодействию с Федеральным собранием и общественными организациями аппарата Прави­тельства,

г) в Администрации Президента РФ — Уп­равлением Президента по вопросам взаимодейст­вия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Феде­рального собрания РФ.

10.4. В полномочия и обязанности аккредиту­ющих органов входит:

а) разработка в месячный срок после вступления в силу настоящего Закона Положе­ния об аккредитации и внесение его на утвержде­ние в соответствующую инстанцию данного орга­на власти;

б) аккредитация лоббистов, а также отказ в аккредитации либо лишение аккредитации;

в) ведение специального Реестра выдан­ных, приостановленных и аннулированных ак­кредитаций;

г) обращение в Министерство юстиции РФ и судебные инстанции о применении санкций к лоббистам — нарушителям действующего законо­дательства.

10.5. Аккредитация производится при нали­чии:

а) заявления об аккредитации с указанием лоббируемых вопросов, а также структурных подразделений и должностных лиц, являющихся объектами лоббирования;

б) лицензии на право занятий лоббистской деятельностью, выданной Министерством юсти­ции РФ;

в) подписанного лоббистом Обязательства соблюдать требования Положения об аккредита­ции.

10.6. Аккредитация является бесплатной.

Число органов государственной власти, в ко­торых может быть аккредитован лоббист, не ограниченно.

10.7. Аккредитация должна быть произведе­на в месячный срок после подачи заявления. При аккредитации лоббисту выдается Аккредитаци- онное удостоверение, обеспечивающее проход лоббиста в определенные Положением об аккре­дитации здания и помещения.

10.8. В аккредитации может быть отказано в случае несоблюдения лоббистом требований, из­ложенных в п. 10.5, а также в ст. 6 настоящего За­кона. Отказ в аккредитации производится в пись­менном форме и может быть обжалован в судеб­ном порядке.

Статья 11. Отчетность лоббистов

11.1. Лоббист обязан не позже, чем через ме­сяц после окончания каждого календарного полу­годия, а также после завершения своей деятель­ности представить в Министерство юстиции от­чет о своей деятельности.

В отчете следует указать сведения о клиентах, в пользу которых осуществлялась лоббистская деятельность, финансовых и материальных сред­ствах, предоставленных ими, произведенных рас­ходах и достигнутых результатах.

Статья 12. Ответственность лоббиста

12.1. Лицо, осуществляющее незаконную лоббистскую деятельность, решением суда мо­жет быть подвергнута штрафу в размере 50 и бо­лее ежемесячных минимальных заработных плат (окладов).

Организация, осуществляющая незаконную лоббистскую деятельность, решением суда мо­жет быть подвергнута штрафу в размере 100 и более ежемесячных минимальных заработных плат (окладов) либо ликвидации.

Лицо или организация, осуществляющие неза­конную лоббистскую деятельность в пользу ино­странной организации, решением суда могут быть подвергнуты штрафу в размере 1000 и бо­лее минимальных заработных плат (окладов) и иным санкциям.

12.2. Нарушение настоящего Закона, Поло­жения об аккредитации и иных законов и норма- тивно-правовых актов, регулирующих деятель­ность лоббистов, влечет за собой аннулирование на определенный срок лицензии или аккредита­ции, а также штраф в размере 50 и более месяч­ных минимальных заработных плат.

Сообщение лоббистами ложных сведе­ний в регистрационных и отчетных документах ведет к приостановке аккредитации лоббиста в том или ином органе государственной власти или аннулированию на определенных срок лицензии и наказывается штрафом в размере от десяти до пятидесяти месячных минимальных заработных плат из расчета минимальной заработной платы на момент последней перед нарушением перере­гистрации.

12.3. Организация пропагандистских кампа­ний, порочащих депутатов и должностных лиц органов государственной власти Российской Фе­дерации, подкуп, запугивание, преследование, ос­корбление депутатов и должностных лиц органов государственной власти, а также их родственни­ков и близких им людей, шантаж, распростране­ние заведомо ложной или искаженной инфор­мации, являются противоправными методами лоббистской деятельности и преследуются в со­ответствии с действующим законодательством.

12.4. Решение об аннулировании лицензий, а также о наложении штрафа принимается в судеб­ном порядке по иску Министерства юстиции Рос­сийской Федерации.

12.5. Решение о приостановке аккредитации принимается соответствующим органом власти в установленном Положением об аккредитации по­рядке и может быть обжаловано в суде.

12.6. Ответственность лоббиста перед клиен­том определяется заключаемым между ними до­говором об оказании лоббистских услуг.

Споры между лоббистом и клиентом разреша­ются в суде.

Статья 13. О введении в действие настоящего закона

13.1. Настоящий Федеральный закон вступа­ет в силу через три месяца после его официально­го опубликования.

13.2. Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок обеспечить создание Минис­терством юстиции Российской Федерации систе­мы регистрации лоббистов и анализа их деятель­ности.

13.3. Законодательным собраниям и админис­трациям субъектов Федерации в течение года со дня принятия настоящего закона подготовить и обеспечить принятие соответствующих Положе­ний об аккредитации лоббистов в данных органах власти.

Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами влияния лиц, принимающих решение требует регулирования. По тому, как регулируется в стране лоббизм, можно выделить две модели лоббизма в мире:

• - англосаксонскую (США, Канада, Австралия, ряд других стран) модель, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления;
• - европейскую или континентальную (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лица, принимающие решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.

Рассмотрим правовое регулирование лоббизма в США, в стране где лоббизм наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый «Федеральный закон о регулировании лоббизма» США и в мире появился в 1946 году. Главным его положением была обязательная регистрация лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление ежеквартальных отчетов о своей деятельности. Главным недостатком этого закона была его некоторая непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов исполнительной власти, на контакты с членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса США, являлись лишь частью профессионального лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов и иных взносов в государственную казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:

• - профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США;
• - профессиональные лоббисты, занимающиеся этой деятельностью, но без регистрации;
• - профессиональные лоббисты, которые работали без регистрации, но имели официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом;
• - профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием;
• - непрофессиональные лоббисты, также обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе эпизодически.

При всех своих недостатках и неточностях, этот закон в США не менялся до 1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам (Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:

• - понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов;
• - перечень сведений, который должен отобразить лоббист в регистрационном документе;
• - сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;
• - сведения, которые должны содержаться в отчетах;
• - обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;
• - обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей
• - размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности

Новый закон ввел новые понятия:

• - «охваченное должностное лицо», то есть лицо, непосредственно принимающее решение. Контакты только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью;
• - лоббистская деятельность - лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах;
• - лоббистский контакт - любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США и др.;
• - лоббистская фирма - физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют от имени клиента - при условии, что таковым клиентом является не сама фирма;
• - лоббист - это любое физическое лицо, которое является штатным сотрудником клиента или нанятое клиентом за денежное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Тем не менее лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в полугодии на оказании лоббистских услуг клиенту, не является лоббистом.

Специфической особенностью лоббизма в нашей стране является то, что как правило оно направлено не на представителей законодательного органа (Федерального Собрания РФ), как в западных странах и в США, а на представителей исполнительной власти. Для России действительно характерно то шуточное определение лоббизма, которое стало так популярно в последнее время, как «открывание лбом дверей кабинетов чиновников». Граница дозволенного и недозволенного в современной России вообще определяется с трудом, а тем более в политической сфере. Лоббизм в России понимается очень многими как подкуп. В нашей стране необходимо изменить отношение к лоббизму, признать его равнозначным каналом реализации интересов наряду с другими, стимулировать развитие «культуры участия» через лоббирование различных, не только элитных и корпоративных интересов.

В середине 90-ых годов были предприняты попытки перенять американскую модель, принять закон о регулировании лоббизма, в это время был разработан проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Под лоббизмом в данном законопроекте подразумевается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством» Проект оговаривает методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок их регистрации и отчетности. Однако в законе в проекте прослеживается некоторая неточность, некоторая размытость в определениях прав и обязанностей лоббистов.

Многие специалисты заранее убеждены в ненужности и крайне малой эффективности закона. Закон может работать только при условии его включения в лоббистскую практику в комплексе законодательных норм, регламентирующих те сферы деятельности, которые соприкасаются с объектом регулирования законодательства о лоббизме (государственная служба, местное самоуправление и другие). Еще более важной и очень трудноразрешимой является проблема преодоления дефицита доверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой при том, что те методы лоббистской деятельности, которые выходят за рамки любых нормативно-правовых норм, признаются обществом единственно эффективными.

Проект закона не был одобрен Государственной Думой, попытки установить в России такую модель, которая сложилась в Америке и Канаде, не увенчались успехом. Сейчас все больше слышны голоса тех, кто выступает за принятие европейской модели лоббизма. Число сторонников принятия этического кодекса, исполнение норм которого может быть только добровольным растет, однако и сейчас уже понятно, что его вживление в российскую политическую практику - процесс длительный. Между тем именно этическая сторона деятельности лоббистов вызывает негативную реакцию общественности. Процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Сиротенко, Сергей Павлович. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Сиротенко Сергей Павлович; [Место защиты: С.-Петерб. юрид. ин-т].- Санкт-Петербург, 2010.- 214 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/410

Введение

ГЛАВА I Теория правового регулирования лоббистских отношений

1. История возникновения лоббистских отношений 15

3. Лоббистская деятельность в Российской Федерации и

перспективы ее законодательного регулирования 54

ГЛАВА II Иностранный опыт правового регулирования лоббистской деятельности

1. Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели 67

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза 122

3. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Республике Казахстан 153

Заключение 163

Список использованной литературы 167

Приложение 197

Введение к работе

Актуальностью темыг исследования обусловлена! обстоятельствами: теоретического и практического характера. В>настоящее время; лоббизм прег вратился в одну из наиболее острых; проблем* вшашей стране: От сталреалБ-ньімі инструментом; отстаивания определенными* слоями общества своих ин-тересові в парламенте; причем субъектами лоббирования і в большинстве слу-чаевшыступают группы илиотдельные лица, располагающие значительными материальными т организационными ресурсами: Теневой; скрытый от общественности, а потому неконтролируемыщ лоббизм- порождает разного рода злоупотребления* и коррупциюv в органах власти, приводит к нарушению принципов демократии в государстве-.

В? Национальном плане противодействие коррупции^ утвержденном; Президентом РбссийскойФедерации 31 июля 2008 г. ЖГШ-1568, спещіально^качестве меры; по совершенствованию государственного управления предусматривалось рассмотрение вопроса о подготовке нормативного * правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения 5 существующего механизма учета интересов политических.партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке-федеральных законов; законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации 2 .

В Указе Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» дано поручение Министерству юстиции Российской Федерации внести до 1 октября;2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в Российской Федег 1 См.: Чебыкин И.В. Институционализация лоббистской деятельности (конституционно- правовой аспект): дисс.... канд.юрид.наук. - СПб., 2004. С. 4. 2 См.: Российская газета. 2008. 5 августа. рации института лоббизма.

В отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточно большой объем, лоббизм как правовое явление изучен недостаточно. Нет единой точки зрения на его правовую природу и его роль в жизни государственно-организованного общества, степень его возможности и допустимости в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с позиции учета общественного мнения.

В развитых иностранных государствах накоплен значительный опыт правовой регламентации лоббизма, который нуждается в изучении и использовании в России с целью предотвращения и ограничения его возможных негативных проявлений. Введение лоббизма в жесткие правовые рамки, четкое законодательное урегулирование, т. е. правовая институционализация лоббизма, несомненно, могут дать положительный эффект и будут способствовать укреплению российской государственности в целом. Речь должна идти и о том, как узаконить цивилизованный лоббизм, чтобы законодательно поддержать этот важнейший демократический институт, не дав выхолостить его потенциальное значение для развития системы отношений государства и общества 4 .

Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости проведения специальных сравнительно-правовых исследований лоббизма, научной разработки правовых механизмов его упорядочения и определяют актуальность темы диссертации.

Степень научной разработанности темы. Формирование теории правового регулирования лоббистской деятельности можно отнести к концу ХГХ - началу XX в. Во многом эти процессы были связаны с демократизацией политической системы западных стран, причем их изучали прежде всего политологи. Они уделяли основное внимание анализу преимущественно политической деятельности групп давления или групп по интересам вообще и проблемам 3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875. 4 См.: Румянцев О.Г. Как узаконить цивилизованный лоббизм в России // лоббизма, в частности. Английские философы Д. Коул, А. Бентли и Д.Фиггисв* XIX в. предложили идею, что группа является основной единицей общества.. В! дальнейшем: эта идея; участия, групп в политике получила развитие в трудах Е;Херринга, разработавшего теорию «группового базиса политики» 5 .

В России первой публикацией, посвященной лоббизму, стала монография- НЛГ.Зяблюка 6 , в которой содержалась удачная попытка объективной* оценки и научного истолкования феномена лоббизма- С начала 90-х гг. XX в. научный интерес к данной проблематике постоянно возрастает в связи с демократизацией общества и постепенным формированием институтов правового государства. Лоббизми формы его проявлений стали предметом исследования; А.Є.Автономова; M.F. Анохина; Т.И.Аравиной, Є.Т.Баранова, ВіА.Белова, А.Б.Белоусова, Я.М.Бельсона; С.А.Боголюбова,. К.Є.Вяткина, Л.В.Вавиловой; В-Г.Вишнякова, ИШульченко, Є.ВШрохова, СВїЗотова; СА.Зубкова, Л.Е.Ильичевой, Н.А.Карамышевой, Є.Карханина, А.В:Кивы^ К.Киселева, В.Клименко, С.Кошошко, М.Королева, А.Є.Косопкина, Ю.Ю;Кузнецова, В.ВіЛапаевой, Є.Ларина, В.А.Лепехина, А.П.Любимова; А.В:Малько, ВїГ.Павлова, С.П.Перегудова, С.Приходько, ИІЄемененко; В.Смирнова, Є.С.Сулакшина, Т.З.Тенова, П.А.Толстых, НіХовренко; И.В;Чебыкина, Л.Т.Шпигеля и других ученых.

В то же время специальных работ, посвященных правовому регулировав нию лоббистской деятельности, не так много. Их работы дают возможность составить представление о лоббистской деятельности, новых лоббистских технологиях и тенденциях их трансформации в странах, где лоббизм получил наибольшее развитие. В описаниях зарубежного опыта лоббизма его иссле- 5 См.: Herring Е.Р. Group Representation before Congress. - Washington: Brookings Institu tion, 1929. 6 См.: Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. - М.: Мысль, 1967. - 207 с. 7 Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995: № 4; Зяблюк Н. Практика лоббистской деятельности в США. - М.: ИСКР АН, 1994; Иванов Н.Современные тенденции развития лоббизма в США: дис. ... канд.полит.наук. - М., 1999; Корявіш Л. «Третья палата» конгресса: как действуют лоббисты в США // Рос. Федерация. 1995. № 24; Прохода Л. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8; Сергуннн А. США: президентский лоббизм и внешняя политика. - М.: Знание, 1989; Хомич А. Лоббизм в странах АСЕАН // Бизнес и политика. 1995. № 9 и др. дователи ориентируются на традицию политического плюрализма, предполагающую множественность институциональных механизмов разделения и распределения правительственной власти.

Проблему лоббизма как системы представительства интересов и взаимодействия государства с группами интересов изучали В.А.Губернаторов, Н.Ю. Лапина, С.П.Перегудов и др. Данный подход закладывает основу для описания лоббистских возможностей отдельных экономических структур, а также степени влияния, оказываемого ими на государственную власть. Подобных описаний в отечественной литературе существует достаточно много. Их эвристическая ценность определена текущей расстановкой политических сил. Вместе с тем данный теоретический подход оказался наиболее востребованным для описания современных процессов взаимодействия экономических структур и государства.

Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма в современной России. Большинство российских авторов ограничиваются либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. При этом проблемы правового регулирования лоббизма весьма актуальны и требуют глубокого исследования. Отдельного внимания среди работ по лоббизму заслуживают доклады, подготовленные специалистами Экспертного Института Российского Союза Промышленников и Предпринимателей 9 . Политические процессы взаимо-

См., например: Макаркин А. «Альфа-Ренова»: коллективный портрет лоббистов. 13.03.02 Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе лоббистов» // Бизнес и политика. 1995. № 1; Михайлов Р. Кто управляет Советом Федерации: Кремль, ФПГ, КПРФ или региональные элиты? 12.03.2002. Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) // Pro et Contra. 1996. Т. 1. № 1 и др. 9 Лоббизм в России: этапы большого пути [Доклад Российского союза промышленников и предпринимателей, Эксперт, ин-т; при участии А.А.Нещадина и др.]. - М., 1995; Бизнес и государство. Необходимо новое качество отношений. Анализ Экспертного института Рос- действия власти и экономических структур в них рассматриваются комплексно, а прогнозы отличаются высокой степенью точности.

В настоящее время вопросы, связанные с лоббизмом, и проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы, заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей, продолжают анализироваться как зарубежными; так и российскими специалистами.

Существуют работы, посвященные как общему анализу лоббизма (Л.Ильичева, В.Лепехин, А.Малько; М.Малютин и др.) 10 , так и анализу его отдельных аспектов, таких, например, как роль партий в процессах лоббирования и менеджмент лоббистской деятельности 11 . Во многих из этих исследований отсутствует единая методологическая основа, в некоторых методологическая рефлексия отсутствует в принципе, поэтому выводы, которые в, них содержатся, нередко имеют частный или же весьма противоречивый характер 12 .

В целом, проблемы правового регулирования лоббизма в современной России являются весьма актуальными и требуют глубокого исследования, тем более что на сегодняшний день отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма. Большинство российских авторов ограничивается либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, сийского Союза Промышленников, и Предпринимателей. /articles?aid=483 и др. 10 Ильичева Л. Лоббизм и интересы предпринимательства. - М.: Мысль, 2000; Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995; Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4; Малютин М. Кто такие лоббисты? Сама власть // Деловые люди. 1995. Июнь и др. 1 " Автономов А. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3; Зубков С. Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал. 1996. № 5 и др. 12 См., например, вывод, который делает В. Лепехин: «Лоббизм был, есть и будет жестокой борьбой региональных «элит», супермонополий и отраслевых кланов за власть и контроль за ресурсами. Борьбой, соседствующей с коррупцией и политическим беспределом, дезорганизующей экономику и государство. ... Вместе с тем, он может быть в той или иной степени контролируем» {Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995. С. 14). На той же странице В. Лепехин отличительной чертой советского лоббизма называет «способность брать штурмом любые двери», а одним из первых исследователей этого явления, оказывается, был рок-музыкант Андрей Макаревич. либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. Наибольшую ценность в этой" области, по-нашему мнению, представляют исследования 5 А.С.Автономова, А.П.Любимова, А.В.Лепехина, А.ВМалько и др.

Для содержательной же оценки фopмиpyющeгocяv политико-правового института лоббизма весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход. Поэтому в данной* работе предпринимается попытка рассмотреть основные теоретические концепции и модели 1 зарубежных исследователей и сопоставить их с российской практикой. В отечественной конституционно-правовой науке подобного рода исследования практически отсутствуют. Настоящее исследование направлено на устранение этого пробела, что не только не исключает, но* и предполагает дальнейший анализ правовых проблем лоббизма.

Объектом* исследования выступают лоббистские отношения, сложившиеся в ряде развитых стран и в некоторых постсоциалистических государствах, а также формирующиеся лоббистские отношения в современной России.

Предметом исследованияявляется лоббистская деятельность в современных государствах, установление юридической природы лоббизма, определение особенностей правового регулирования^ в различных странах и его характеристика как государственно-правового института.

Цель исследования заключается в выявлении различных вариантов лоббистской деятельности и особенностей ее закрепления в законодательстве современных государств, а также в разработке концепции правового регулирования данной деятельности в России.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих основных задач: - изучить истоки появления лоббизма как правового явления; - определить лоббизм как социально-правовое явление, выявив и четко определив цели и функции лоббистской деятельности, ее позитивные и нега- тивные характеристики; уточнить определение понятий «лоббизм», «лоббистская деятельность»; исследовать формы и методы лоббистской деятельности, способы-давления на различные структуры и уровни власти в современных,государствах, проследить зависимость различных вариантов воздействия на законотворческую деятельность от конкретных факторов; проанализировать правово» статус субъектов лоббистской деятельности; выявить особенности правового регулирования лоббизма в иностранных государствах; сформулировать на основе изучения зарубежного опыта рекомендации по законодательному регулированию лоббистской деятельности в России.

Методологической основой диссертации является диалектический метод и основанные на нем современные общенаучные, общелогические и частнона-учные методы познания, выработанные юридической, наукой и практикой. Наиболее активно в исследовании проблем нормативно-правового регулирования лоббистской деятельности использовались конкретно-исторический, формально-логический, системный, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Теоретическую основу исследования составили концепции, выводы и положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных специали стов в области общей теории государства и права, конституционного права С.А.Авакьяна, А.В.Аверина, С.С.Алексеева, Ю.Г.Арзамасова,

Н.Н.Арзамаскина, Ф.Ардана, В.М.Баранова, В.А. Баранчикова, Ж.Веделя,

В.Г.Вишнякова, В.М.Гессена, А.Дайси, Э.Джинкса, А.М.Дроздовой, М.Дюверже, Л.Дюги, Д.Л.Златопольского, В.В.Ивановского, С.А.Комарова, Н.М.Коркунова, М.А.Крутоголова, Б.С.Крылова, Б.М.Лазарева,

А.Ф.Марукова, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, А.А.Мишина, В.С.Мокрого, Н.И.Полищука, М.Прело, Д.Фергюссона, Г.Филлипса, В.Е.Чиркина и др.

Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали исследования, затрагивающие проблемы осуществления эффективной правовой политики, а также раскрывающие вопросы, касающиеся правовых средств, правотворчества, применения и интерпретации права, механизма правового регулирования и др.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также проекты федеральных законов о регулировании лоббизма в федеральных органах государственной власти, законы и иные акты, регламентирующие лоббистскую деятельность в иностранных государствах. В процессе работы исследовались практика организации лоббистской деятельности в этих государствах, в том числе в ряде государств постсоветского пространства; публикации в периодической печати о лоббизме; данные различных социологических исследований; результаты опросов общественного мнения и т. д.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем: выявлены нормативно-правовые основы лоббистской деятельности и описаны механизмы правового регулирования лоббистской деятельности в ряде иностранных государств, которые ранее не являлись предметом ком плексного исследования в отечественной научной литературе; дополнен объем научных знаний о практике законодательного ре гулирования лоббистской деятельности в США не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов; введены в научный оборот ранее неизвестные правовые норматив ные акты иностранных государств; осуществлен всесторонний анализ практики законодательного регулирования лоббистской деятельности в иностранных государствах; уточнены определения понятий «лоббизм» и «лоббистская деятельность», «этнический лоббизм», обоснована типология лоббизма; доказано, что для легализации института лоббизма в России и для минимизации его возможных негативных проявлений необходим целостный правовой механизм, который включает его нормативное закрепление в законодательстве Российской Федерации, а также правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации; показано, какие меры будут способствовать минимизации отрицательных проявлений лоббизма и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института.

Научная новизна или ее элементы нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту.

В настоящее время лоббизм в российском обществе прочно вошел в политическую жизнь. При отсутствии необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, лоббизм приобрел неконтролируемый характер, стал фактором, преимущественно негативно формирующим общественное мнение об отношениях бизнеса и власти во многих областях государственной и общественной жизни. Большинство населения многих стран воспринимают лоббизм как «функцию коррупции». Если в недавнем советском прошлом лоббизма не было, он только мог себя проявить как способ влияния и контроля народа за решениями парламента, то теперь «лоббизм» стал синонимом закулисной и хорошо (иногда очень хорошо) оплачиваемой пропаганды интересов бизнеса. В силу этого необходимо четкое правовое регулирование лоббистских отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Достичь положительного эффекта, который способен принести лоббизм, можно только путем создания механизма его правового регулирования, включающего определение: правового статуса субъектов лоббистской дея- тельности; содержания лоббистских отношений; закрепление правовых форм* реализации субъектами лоббистское деятельности интересов юридических и физических лиц; использование установленных законом способов и методов"" деятельности; соблюдение запрещающих правовых норм, ограничивающих ту или иную сферу деятельности, включая установление юридической ответственности; исполнение установленных обязанностей при осуществлении лоббистской деятельности, включая регистрацию заинтересованных лиц, разработку системы мер (в том числе санкций), которая стимулировала бы указанных лиц соблюдать установленные требования.

Опираясь на Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, необходимо сформировать институт лоббизма в Российской Федерации, легализовать лоббистскую деятельность, увязав ее с принятием системы нормативных правовых актов о депутатской (парламентской) этике, антикоррупционным законодательством, предусматривающими установление мер юридической ответственности.

Отношения бизнеса и власти в настоящее время претерпевают значительную трансформацию. Для эффективного их сотрудничества необходимо принять законодательные нормы, регулирующие эти отношения, что позволит оптимизировать технологии взаимодействия бизнеса и власти и перевести эти отношения из теневой сферы в сферу открытых, предсказуемых и легальных отношений, прежде всего в сфере нормотворчества. В нашей стране инструменты цивилизованного лоббизма уже действуют. Это различные профессиональные ассоциации и союзы, такие, как Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», Ассоциация российских банков и др.

5. В России в условиях формирования правового государства государственная власть должна быть максимально «прозрачной» при принятии управленческих решений, сама же процедура их принятия должна быть в широком смысле слова демократичной и осуществляться в жестких, законодательно предусмотренных рамках. Сама правовая природа исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом государстве должна исключать возможность лоббирования, т.е. предоставления тех или иных преимуществ или предпочтений какой-либо группе заинтересованных лиц, ввиду того, что механизмы и цели принятия управленческих решений должны быть строго регламентированы, там же, где существует возможность принятия альтернативных решений, они не должны приниматься вне таких процедур, как тендер, аукцион, конкурс, запрос котировок, общественная экспертиза и т.д.

6. Особенность последующего развития цивилизованного института лоббирования в России как федеративном государстве состоит в формировании целостной концепции правовой политики в сфере регулирования этнического лоббизма, охватывающей федеральный и региональный уровни. Этнический лоббизм, развивая социальные, экономические, общественные структуры, если является легальным, способствует оптимизации социальных корпораций и корпоративному устройству российского общества. При этом должно быть исключено прямое давление на государство со стороны властей иностранных государств.

Правовая политика в сфере этнического лоббизма должна учитывать роль диаспор, так как их наличие является ключевым для создания этнических лобби, поскольку именно для диаспоры характерно не только осознание себя частью народа, проживающего в ином государстве, но и наличие собственной стратегии взаимоотношений с государством проживания и исторической родиной.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертационного исследования дополняют отдельные теоретические положения относительно функционирования Российского государства, раскрывают особенности правотворческой деятельности в условиях нынешнего и прогнозируемого состояния лоббизма и правового регулирования лоббистских отношений в различных иностранных государствах, выявляют основные этапы становления лоббизма как правового явления.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и пред- ложения, содержащиеся в ней, можно использовать при подготовке проектов; нормативных правовых актов о лоббизме федерального и регионального уровней, при определении критериев отграничения цивилизованного лоббизма от коррупции, протекционизма, взяточничества и других противоправных явлений, уяснить технологии воздействия^лоббистовша государство, выявить обязанности: и- обременения» которые бизнес должен; исполнять, чтобы власть прислушалась к его проблемам;

Материалы диссертации могут быть также использованы в преподавательской и научной деятельности; при подготовке учебников, учебных и учебно-методических пособий, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования; Основные выводы и положения* диссертации неоднократно" обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург); докладывались на ежегодных межвузовских научно-теоретических конференциях «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург - Коломна, 2006-2007 гг.), международных научно-практических конференциях: «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, 2006 г.), «Россия на рубеже веков» (Москва, 2007 г.), международном научно-практическом семинаре в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации «Практика лоббирования при рассмотрении и принятии законов в европейских парламентах» (Москва, 2004 г.), II-V Международных научно-практических конференциях «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 2007-2010 гг.); нашли отражение в 6 научных публикациях автора, включая две статьи, опубликованные в журналах, входящих в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

История возникновения лоббистских отношений

Возрастающая с каждым годом роль и значимость лоббизма в современном обществе, в политике очевидна. Сегодня с точностью никто не возьмется утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени невозможно представить, чтобы и крупные экономические структуры отказались от попыток решать свои проблемы за счет взаимодействия с властью. Можно хвалить или ругать лоббистов, считать лоббизм панацеей от всех политических бед или называть его источником коррупции: вне зависимости от всего количество лоббистов в политике со временем будет лишь возрастать13.

Рассматривая историю возникновения лоббистских отношений в России, следует в определенной степени согласиться с тем, что профессионализация деятельности лоббистов произошла на рубеже ХГХ-ХХ веков, когда появился ряд учреждений и организаций, при помощи которых представители бизнеса в Российской империи оказывали влияние на решения, принимаемые органами государственной власти. Такими организациями были торговые съезды, различные предпринимательские союзы, совещательные организации и биржи. Эти организации стали своеобразным «преддумьем». Любой законопроект, который хоть как-то затрагивал интересы буржуазии, проходил обсуждение с участниками предпринимательских организаций. Но никакой действительно важный вопрос не мог быть решен без доступа «к телу». Только контакт с императором через свиту или его многочисленных родственников мог обеспечить гарантированное решение вопроса. Доступ же напрямую к императору был практически невозможен. Приходилось пользоваться услугами окружения, которое, не всегда безвозмездно, обращало внимание императора на ту или иную проблему.

Наряду с этим интересна позиция.Шпигеля о том; что формирование; групп интересов и лоббистских организаций в России произошло в ХУШ веке и связано это с эпохой Екатерины Ш Именно тогда возникли первые гражданские свободы («Жалованная грамота дворянству»). При всей их (свобод) ограничен-ности высокой степени централизации, реформы Екатерины Великой заложили основу для формирования групповых интересов и объединения носителей указанных интересов с целью их отстаивания перед властью. Разумеется «группы интересов» формировались в крайне узком и немногочисленном слое дворянства, который и представлял класс относительно свободных людей тогдашней России. Однако представляется возможным отметить, что по нашему мнению при таком подходе любую организацию, в которой всегда присутствует интерес, следует считать лоббистской организацией. Это расширительное. толкование. Речь следует вести именно о профессиональной лоббистской деятельности, пусть даже явно и не выраженной.

Одним из первых общественных объединений стало учрежденное в 1765 году Вольное экономическое общество, целью которого была забота «о прира щении в государстве народного благополучия», все члены должны были стре миться к распространению «полезных и нужных знаний», в первую очередь сельскохозяйственных. Общество имело прямые контакты с верховной властью,. персонифицированной в императрице. «Таким образом, - считает Л.Т.Шпигель, - это была одна из первых в России общественных групп интересов, использо вавшая легальные методы взаимодействия с властью для достижения своих це лей»

Другое дело, когда речь идет об объединении представительства «интере сов торгового посредничества вообще и отдельных отраслей его пред представительными и общественными учреждениями» (курсив мой - С.С.), как это записано в.Положении о съездах представителей торгового посредничества (1909 имевшего силу закона. Указанное Положение входило в Торговый, устав, равно как и другие аналогичные Положениям торговых съездах: Положение с съездах судовладельцев, Положение о съездах представителей промышленности и-торговли, о съездах представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, положение о съездах представителей льняного дела, положение о съездах представителей промышленности торговли Юга России, Положение о съездах деятелей по средней и мелкой- промышленности и торговле и Правила о съездах мукомолов.

К подобного рода организациям следует отнести Общество для содействия русской промышленности и торговле (ОДСРПиТ), утвержденное в 1867 году в Петербурге, членами которого были многие крупные предприниматели, чиновники высокого ранга, талантливые инженеры и ученые (владельцы нефтепромыслов Нобели, представители торгового дома Елисеевы). Почетными.членами общества были Д.И.Менделеев и С.Ю.Витте. Общество занималось подготовкой рекомендаций по вопросам рабочего законодательства, регулирования мелкого предпринимательства (кустарей) промьшшенной и аграрной политики, финансового положения и налоговой политики, строительства портов и развития судоходства и т.п.

Содержательная характеристика лоббистской деятельности

Содержательная характеристика лоббизма как правового явления предусматривает, прежде всего, достижение определенной явно выраженной цели -принятие конкретного решения органами государственной власти в интересах юридического или физического лица. Это может выражаться: в принятии выгодного либо отклонении невыгодного законопроекта или административного акта; принятии поправок к действующему закону; участии в разработке федеральных государственных программ, или поправок к ним, на выполнение которых выделяются бюджетные средства; подготовке документации и необходимой информации в целях получения государственного гранта, субсидии или иных денежных средств; установление льготного налогообложения, отсутствие штрафов за загрязнение окружающей среды; утверждение или отклонение кандидатур на соответствующие должности в органы законодательной, исполнительной или судебной власти и т.п.

В юридической литературе указываются и иные цели лоббистской деятельности. Например, И.В.Чебыкин выделяет: признание субъекта давления подпадающим под действие выгодного или не подпадающим под действие невыгодного закона (как правило, это касается промышленных предприятий в тех случаях, когда имеются т.н. дополнения к законам, в которых приводятся списки конкретных предприятий, либо признанных особо ценными и заслуживающими государственной поддержки, либо, напротив, подпадающих, скажем, под закон о демонополизации; в последнем случае, фирма, сумевшая добиться того, что она не включена в список, может и не быть против самого закона, способного ослабить позиции конкурентов); принятие государственными органами политических решений, способствующих деятельности лоббирующей организации (протекционистская политика, анти-протекционистская политика, торговый договор с другим государством, военное вмешательство в случае национализации иностранной собственности и т.д.)

Проанализируем современные виды лоббизма, рассмотрим и основные методы лоббирования, способы и приемы достижения указанных целей лоббирования. Их перечень может быть разным, на него влияют исторические особенности бытия того или иного государства, традиции деятельности органов государственной власти, эффективность политической системы общества, характер реализации лоббируемого интереса, степень развития демократии в государстве и обществе, уровень правового сознания и политической культуры и т.п.

Рассматривая виды лоббизма, отметим, что выделяются прямой и непрямой лоббизм. Прямой лоббизм нацелен на непосредственный лоббистский контакт с объектом давления. Непосредственный контакт может быть и через посредника: зачастую лоббисты предпочитают «работать» с помощником депутата- или сенатора, другом, родственником, но объект воздействия остается прежним. Методами, прямого лоббизма являются убеждение при личной встрече, предоставление готового законопроекта, консультации по обсуждаемому вопросу, организация встреч с ведущими специалистами по данной проблеме, выступления на парламентских слушаниях в, комитетах федерального законодательного органа или законодательных субъектов федерации и участие в разработке законопроектов, участие в организации научно-практических конференций, работа в качестве членов научно-экспертных советов при комитетах и комиссиях законодательного (представительного) органа власти. При прямом лоб-бизме особенно важной Задачей является выбор объекта давления.

Непрямой лоббизм является, опосредованной формой воздействия на граждан путем формирования определенного общественного мнения через средства массовой информации, включая телевидение, радио. Он прежде всего характерен для США, где получил наименование «лоббирование снизу» (lobbing grassroots). Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не к чиновнику или законодателю, а к представителям общественности, к гражданам. Организуются ток-шоу на телевидении, посылаются письма и телеграммы, даются интервью, организуются различного рода марши, митинги, пикеты, бойкоты различных товаров, т. е. все, что связано с политическим и подчас психологическим воздействием на гражданина и является методами непрямого лоббизма.

Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели

Лоббистская деятельность в тех иностранных государствах, где такая дея тельность существует, весьма актуальна применительно к законодательному ре гулированию лоббизма в России. Рассматривая содержание лоббизма, следует отметить, что в данном вопросе в российской юридической науке нет единооб разного подхода, хотя проблематикой» законодательного регулированияїлоббйз- ма в отдельно взятой стране в разное время занималось значительное количест во исследователей. .

В ходе проведенного анализа следует отметить, что «на Западе лоббизм действует в: строгих законодательных рамках, тогда как в России лоббизм действует в условиях законодательного вакуума». Однако в существующей мировой правовой теории и практике нормативного регулирования отсутствует единообразное восприятие лоббизма или лоббистской деятельности. Специализированные законодательные акты, посвященные вопросам лоббизма, в масштабах земного шара кроме 60 американских и канадских федеральных и региональных законов, приняты в Польше, Литве, Грузии, Венгрии, Тоскане, Филиппинах, Перу и ряде других стран. Однако данная статистика не отражает постоянно возникающие в различных странах проекты законодательного оформления лоббистской деятельности, подобные проекты обсуждались в Бразилии, Казахстане и т.д. Италия в целом, в отличие от Тосканы не признает на законодательном уровне наличие лоббизма, во Франции лоббистская деятельность поставлена вне закона (ст. 23 и 79 регламента Национального собрания), а в Индии приравнена к одной из форм коррупции.

В Перу Закон «О регулировании продвижения интересов в сфере государственного управления» (2003 г.) закрепил порядок продвижения интересов в сфере государственного управления в целях обеспечения прозрачности в деятельности государства (ст. 1). Установлено требование к регистрации лоббистов, перечень сведений о которых содержится в реестре, а также установлено, что реестр лоббистов ведется специальным управлением по вопросам публичных реестров (ст. 11).

В Израиле в 90-х годах прошлого столетия отдельными членами израильского парламента (Кнессета) была сделана попытка ввести регулирование лоббистов парламенте. Законодательная инициатива среди прочего давала бы спикеру парламента значительные полномочия для дисквалификации лоббистов, запрещала бы лоббистскую деятельность в определенных местах в парламенте и разрешала бы лоббистам вход в здание парламента только по приглашению члена парламента. Законопроект был отклонен.

В Австралии нет правил и процедур регулирования деятельности лоббистов. В 1983 году была введена схема регистрации лоббистов, согласно которой от лоббистов требовалось подавать заявление на регистрацию каждого раза, когда они работали с клиентом, и давать короткое описание задания. Регистратор в свою очередь выдавал письменное согласие на контакты с чиновниками. Схема была признана неэффективной, поскольку ее предписания редко исполнялись, и была отменена. Вместо нее в 1996 году был введен «министерский кодекс поведения», который среди прочего запрещал министрам «принимать любые гонорары или доходы от их личных усилий, кроме вознаграждения, положенного им, как министрам и парламентариям».

Анализируя имеющиеся точки зрения на лоббистскую деятельность, можно выделить две основные модели лоббизма за рубежом - американскую и континентальную103. Американская модель основывается на праве граждан обращаться своему парламенту с петициями (это, в частности, предусмотрено первой поправкой к Конституции США 1787 г.). В США, Канаде и Литве действуют специальные законы, регламентирующие лоббистскую деятельность, в них закрепляются и официальные термины «лоббист» и «лоббизм». Лоббисты могут представлять заранее подготовленные законопроекты, оказывать консультативную помощь законодателям, регистрировать свои офисьгпри законодательных органах.

Континентальная же система лоббизма также имеет институционализированные формы, но степень институционализации несколько иная. Европейские законодатели делают акцент в основном на правовых нормах, регулирующих финансовое положение членов парламента, с целью уменьшения влияния лоббистов на парламентариев. В Великобритании парламентариям предписывается на регулярной основе регистрировать свои финансовые интересы (работу или иную оплачиваемую деятельность вне стен парламента). Ведение регистра возлагается на Комитет по интересам членов парламента.

Во Франции согласно закону от 11 марта 1988 г. «О финансовой гласности политической жизни (нормы включены в Избирательный кодекс) каждый парламентарий в 15-дневный срок после вступления в должность и не позднее месяца до истечения срока мандата должен представить декларацию о своем имущественном положении. Бюро Национального собрания оценивает изменения в имущественном положении депутата на основании деклараций и изменений, представленных депутатами.

Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза

История вопроса регулирования на уровне Европейского Союза показательна с точки, зрения практики обобщения накопившегося, в странах с давними традициями представительной демократии опыта. Она берет начало с 1989 г., когда соответствующий письменный запрос был внесен на рассмотрение Европарламента. По поручению законодателей бельгийский евродепу-тат-социалист М.Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как «лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту интересов этой стороны», тем самым очертив круг «коммерческих» лоббистов-профессионалов. Обсуждение доклада подтолкнуло Европейскую ко-миссию к формулированию собственного, более широкого подхода, суть которого заключалась в необходимости разработки саморегулирующейся модели контроля за лоббистской деятельностью представителей различных интересов, в том числе путем стимулирования самоорганизации групп интересов. Группа консалтинговых фирм, работавших в Брюсселе, выступила в это же время с проектом кодекса поведения, который предполагалось претворять в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих проволочек проект был утвержден на пленарном-заседании Европарламента в мае 1997 года, при этом предложение внести поправку, обязывающую лоббистов ежегодно отчитываться о своей деятельности, не прошло

Практика европейских стран отличается «мягким» подходом к вопросу о регистрации лоббистов и регулировании лоббистской деятельности и в основном исходит из целесообразности добровольной регистрации для того, чтобы поддержать высокий профессиональный уровень членов лоббистской корпорации и обеспечить доступ лоббистов к информации и к обсуждению-решений на стадии экспертной работы. Именно на такие критерии ориентируется недавно созданная профессиональная организация лоббистов на уровне ЕС, разработавшая «добровольный кодекс» на основе экспертных оценок стран-членов ЕС.

По поручению Европарламента два депутата - член социалистической фракции лейбористов Форд (Великобритания) и либерал Нордман (Франция) подготовили два доклада, в которых предлагалось ввести регистр лоббистов, определить систему стимулов регистрирующимся лоббистам (право свободного доступа в здания, где расположены институты ЕС), установить требование о декларировании подарков и услуг, оказанных депутатам и чиновникам; такое же обязательство предлагалось взять на себя и депутатам.

Европейский Парламент разработал инновационную стратегию регулирования, основанную на самоопределении и стимулах, устранив тем самым необходимость давать определение лоббисту. Частые визитеры Европарламента могут получить постоянный пропуск для более простого доступа в помещения Парламента в ответ на уважение кодекса поведения и подписав общественный реестр. Процесс самоорганизации интересов затронул и самих лоббистов, часть которых учредила в мае 1997 г. «Общество практикующих в европейских делах» (Society of European Affairs Practitioners), открытое для вступления официально представляющих различные интересы лоббистов-практиков, ученых и экспертов. Организация приняла кодекс, разработанный лоббистами от коммерческих структур, который носит рекомендательный характер. Она ставит перед собой амбициозную задачу выступать в институтах ЕС по всем вопросам, касающимся представительства интересов самих практикующих лоббистов, т.е. выполнять функции защиты профессиональных интересов.

В отличие от Европарламента, который прибегнул к официальному регулированию деятельности лоббистов, Европейская Комиссия решила, исходить из идеи саморегулирования, когда различные группы, объединенные одним интересом, есть источник экспертной и специализированной информации и знания, в частности в узкотехнических вопросах.

Лоббистская деятельность в Европе характеризуется тем, что здесь существует рекомендуемый ЕС порядок, которого придерживаются страны ЕС и другие государства. Основная идея этих рекомендаций заключается в том, чтобы государства, которые принимают новое законодательство о лоббизме, не пытались с самого начала в полном объеме ввести строгую и громоздкую систему регулирования лоббистской деятельности, такую как, например, в США.

Прошло уже 20 лет с того момента как в России началось строительство демократии западного образца. По аналогии с европейскими и американскими структурами и во исполнение соответствующих теоретических указаний были созданы органы представительной и исполнительной власти. В течение последующих десятилетий российский законодатель пытался выстроить взаимоотношения власти и населения, а так же отдельных ветвей власти опираясь на зарубежный опыт.

В качестве одного из элементов иностранного опыта выступает такой институт взаимодействия населения с властными структурами как лоббизм.

До настоящего времени данный институт не нашел применения в системе российского законодательства. Однако попытки его разработки предпринимались неоднократно с серединный 90-х годов.

Именно эти законотворческие опыты и будут рассмотрены в настоящей статье.

Теоретические предпосылки.

Первоначально мы рассмотрим взгляды российских теоретиков права на место лоббизма в системе правовых взаимоотношений в России и тот зарубежный опыт, на который они ссылаются.

Как правило, лоббизм рассматривается в рамках теоретических построений посвященных борьбе с коррупцией. (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1, "Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике" П.Н. Кобец "Международное публичное и частное право", 2008, N 5)

По мнению авторов «Важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества представительной демократии в России.» (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1) Путь к этому лежит через повышение качества взаимосвязи между органами государственной власти, в части представительными, с одной стороны, и населением, в частности, избирателями, с другой стороны. И в качестве одного из элементов решения данной проблемы мог бы быть закон о лоббизме регулирующий процесс влияния избирателей на избранников.

В разговорах о лоббизме прежде всего подразумевается реализация гражданами законных интересов, под которыми понимается стремление субъекта правоотношений воспользоваться определенным социальным благом, гарантированным законодательством. Таким образом, лоббизм подразумевает под собой диалог власти и гражданского общества и рассматривается как элемент демократической системы, «это отстаивание своих интересов на политическом уровне, "проталкивание" конкретных законопроектов, стимулирование тех, кто может помочь в форсировании достижения нужных целей и т.д.» ("Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов" В.В. Субочев "Право и политика", 2007, N 3)

Однако существует мнение, что закон о лоббизме мог бы стать актом легализации коррупции, поскольку уже на данный момент законодательная власть чрезмерно зависима от исполнительной, особенно в части бюджетных заявок, а так же от системы откатов и взаимоамнистирования. В результате представительная власть станет более зависима от сторонних лиц в виде лоббистов осуществивших заказ на продвижение определенного решения.

Говоря о международном опыте в большинстве случаев, рассматривают ситуацию, сложившуюся в США, где превалирует точка зрения, что неурегулированный лоббизм в любом развитом обществе неизбежно ведет к принятию законодательных решений, выгодных для ограниченного круга лиц или политических групп, и, как следствие, к коррупции в аппарате законодательных органов.

Поэтому в зарубежных странах основные усилия по противодействию коррупции сосредоточены в плоскости использования административно-правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции. Касательно лоббизма можно привести в качестве примера закон США 1946 года о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в соответствии с которым любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере.

Опыт российского законотворчества

Работа над законодательством, регулирующим лоббистскую деятельность, началась еще в 1992 - 93 гг. в рабочих группах в Верховном Совете РФ и продолжилась в единой рабочей группе в Государственной Думе. Первоначально результат работы рассматривался Государственной Думой в 1995 году, но не был принят в связи с отсутствием кворума. Повторно к этому вопросу обратились в июне 1997 года, когда в Государственную Думу депутатами Государственной Думы ФС РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым был внесен Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".

По мнению разработчиков «Законодательство о лоббизме призвано, во-первых, "высветить" процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер.»

Законопроектом конечно же определены такие основные понятия как лоббист и лоббистская деятельность. Под лоббистской деятельность понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.» Лоббистом же может быть «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.» (ст. 3 Законопроекта).

Законопроектом предусматривается лицензирование лоббистской деятельности и аккредитация лоббистов в федеральных органах государственной власти. К сожалению, лицензионные требования к лоббистам Законопроектом не перечислены, как и основные положения по аккредитации. Однако часть требований можно определить исходя из определения статуса лоббистов. Это требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования.

Не меньший интерес представляют и предлагаемые методы осуществления лоббистской деятельности:

Участие лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов.

Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае если она осуществляется не по запросам этих органов.

Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов.

Иные не запрещенные законом способы взаимодействия с органами власти.

Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства лоббистская деятельность это услуга, оказываемая на основании договора на возмездной или безвозмездной основе. И, как и любая услуга, лоббистская деятельность подразумевает достижение определенного результата. Особенно остро это будет чувствоваться при возмездности договора, в результате чего лоббист, осуществляющий данную деятельность профессионально, т. е. использующий ее в качестве средства получения дохода может прибегнуть к незаконным методам давления на органы власти. Тем более методы осуществления лоббистской деятельности слишком расплывчаты - неизвестны полномочия лоббистов при работе в комитетах и комиссиях, не определена обязательность лоббистских экспертиз проектов законов, отсутствуют ограничения для выступлений в СМИ. Некоторые ответы на эти вопросы даны в статье 12 Законопроекта, предусматривающей ответственность лоббиста за незаконные методы давления на представителей органов власти.

Еще один вариант законодательства о лоббизме представлен проектом закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамада И.М.

Данным проектом так же предусмотрена упрощенная процедура аккредитации лоббиста в федеральных органах власти, без лицензирования.

В отличие от предыдущего варианта, данный законопроект предусматривает, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору. Так же при определении статуса лоббиста отсутствует такая переусложненная конструкция как предоставление статуса лоббиста только физическим лицам являющимся гражданами Российской Федерации. Отсутствует и законодательное выделение лоббиста-физического лица из фирмы-юридического лица, чьим сотрудником является лоббист, которая вынуждена предоставлять услуги по лоббированию не самостоятельно, а через отдельных представителей - своих сотрудников.

Исходя из анализа инициатив российских законодателей, можно утверждать что в российской системе права место для лоббистской деятельности еще не определено. По статусу лоббистов и механизму осуществления лоббистской деятельности единого мнения не сформировано, и столь важные вопросы так и остались без ответа.

Практическая необходимость

Теперь разрешим вопрос, какую цель должен преследовать формируемый в рамках российской правовой системы институт лоббизма, и как он должен выглядеть.

В качестве цели создания института лоббизма большинство мнений указывают создание механизма реализации права граждан на участие в процессе принятия решений органами власти и на отстаивание своих прав при их принятии. Таким образом, институт лоббизма должен встать в один ряд с такими правовыми механизмами как реализация права избирать и быть избранным, а так же права на организацию и участие в политических объединениях. Поэтому требования к институту лоббизма должны быть такими же жесткими, как и требования к процедуре реализации избирательных прав.

В частности, требуется специальное законодательство о статусе и требованиях к участникам лоббистской деятельности: к самим лоббистам и их клиентам. Чем отличаются и как взаимодействуют лоббисты и, например, политические партии или общественные организации; каково место лоббистов в уже существующей системе взаимодействия общества и государства. Это должно касаться не только подробных требований к процедуре лицензирования и(или) аккредитации лоббистов, среди которых должны быть требования к организационно-правовой форме и специальному образованию лоббистов. Возможны и требования к обязательному страхованию лоббистской деятельности или требования к определенному размеру уставного капитала организации-лоббиста. Вопрос о предоставлении статуса лоббиста только физическим лицам следует решить отрицательно. В российском праве существует достаточно разработанный механизм рассмотрения юридических лиц в качестве субъектов правоотношений. Например, законодательство о политических партиях или о лицензировании. Поэтому работу организаций-лоббистов будет намного проще урегулировать по аналогии с уже существующим законодательством.

Возможно определение статуса форм самоорганизации лоббистов. Помимо этого необходимо решить вопрос о подконтрольности лоббистов. Это может быть публичная отчетность лоббистов о своей деятельности в СМИ, или более плотный мониторинг со стороны одного из федеральных органов власти, будь-то Президент РФ, Федеральное собрание РФ, или Министерство юстиции РФ. Соответственно, решению подлежит и вопрос о форме контроля за деятельностью лоббистов. Учитывая современные тенденции российского законодательства направленные на уменьшение административного давления наиболее предпочтительным будет вариант с периодическим предоставлением отчетов.

Кроме того необходимо определить круг вопросов подлежащих лоббированию. Будут ли исключения из этого круга, и какие. В рассмотренных законопроектах этот вопрос практически не был рассмотрен. Единственное ограничение заключалось в том, что деятельность лоббистов ограничивалась только федеральными органами власти, соответственно, и влияние оказывалось только на решения соответствующего масштаба. В последующем деятельность лоббистов с одной стороны можно распространить на регионы, а с другой стороны - ограничить характером принимаемого решения. Например, лоббированию могут подвергаться только процессы принятия нормативно-правовых актов, или наоборот, только индивидуально определенных. Так же деятельность лоббистов можно ограничить, указав список государственных органов рассматривающих определенные вопросы подлежащие лоббированию. Лоббист, получивший лицензию на лоббирования определенного круга вопросов получает право аккредитации в соответствующих органах власти осуществляющих рассмотрение данных вопросов.

И в заключение несколько слов о наиболее важном и принципиальном вопросе о лоббизме - методы осуществления лоббистской деятельности. Современная ситуация в российском законодательстве такова, что методы, предлагаемые в законопроектах о лоббизме, вполне могут считаться уголовными или административными правонарушениями. Поэтому считаем, что в данном вопросе необходимо сделать акцент не на конкретных приемах вроде обращения в СМИ или анализа законопроектов, а на предоставлении лоббистам статуса действующего члена соответствующего органа с некоторыми особенностями в статусе. Необходимо определить роль лоббиста в каждом органе власти, и уже в рамках этой роли расписывать конкретные методы. Причем роль лоббиста в органе власти может определяться данным органом самостоятельно, с учетом общих правил предусмотренных законодательством о лоббизме. И, уже исходя из роли лоббиста, определенной органом власти и законом, будут определяться конкретные методы лоббирования.

Понятия "лоббист", "лобби", "лоббизм", "лоббистская деятельность" пришли к нам из Англии и Америки. В российских научных и иных источниках, а также в зарубежной литературе существуют и другие определения данного явления, в частности, говорят о "группах давления", "группах по интересам".

Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: "Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей".

Лоббизм - один из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов. Оформление интереса предполагает наличие в структуре гражданского общества групп, имеющих один или несколько интересов и выдвигающих требования к другим группам для реализации этих интересов. Соответственно группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления и приобретают политический характер. В большинстве случаев конкуренция групп давления проявляется как конкуренция элит.

Изначально лоббизм, как политическое явление, имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Наконец, лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. В Италии, Франции, других странах лоббизм воспринимается как что-то нечистое и нечестное. Однако это не мешает этим странам иметь законодательство, регулирующее те или иные аспекты лоббистской деятельности.

Можно выделить два основных подхода к определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти. Фактическое различие этих двух позиций заключается в решении вопроса, -- признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, жалобы, обращения, петиции и т.п. гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические -- в основном, в рамках первого. При этом, безусловно, первый подход является более широким, включающим все определения, возможные в рамках второго.

Лоббизм, как некий механизм, как технология представительства интересов есть явление нейтральное, содержательная оценка которого возможна лишь в конкретной ситуации. При этом лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле.

Проблема законодательного регулирования лоббизма возникла не вдруг и имеет уже довольно длительную историю попыток ее юридического решения. Следует сразу отметить, что, несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограниченна. В одних странах он считается формой коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же не подлежит законодательному регулированию (Италия). В Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты законы, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов. Другие страны, имея перед глазами практический правовой опыт североамериканцев, соответствующие законы пытаются разработать и принять. По этому пути, в частности, идут Австралия, Россия и некоторые другие страны. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятельность поднимался также в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Республика, Чешская Республика и др.). В третьих странах лоббизм либо запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего, встроенный парламентский лоббизм), либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре законодательства нормативные правовые акты, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию определенных видов лоббистской деятельности.

Анализ мировой практики правового регулирования лоббистской деятельности показывает, что, как правило, реализуются две основные стратегии в урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс.

Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ассоциаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парламентской совместимости, организация публичных слушаний законопроектов и т.п.) с помощью нескольких специальных нормативных правовых актов (Германия, Франция, Италия и др.). При этом, наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может как признаваться, так и отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравниваться к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных представителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать.

Вторая стратегия связана со стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновидности, связанные с деятельностью лоббистов в представительных (законодательных) органах власти путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.).

Необходимо учитывать то, что указанные стратегии если и не взаимозаменяемы, то вполне сочетаемы. Так, например, вполне представима ситуация, когда при существовании частных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, наличествует также стремление к принятию некоего комплексного нормативного правового акта, регулирующего собственно лоббистскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей и их проявлений.

В США имеется закон «О раскрытии лоббистской деятельности» 1995 г., в Германии принято Положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге", которое регулирует деятельность лоббистов в Бундестаге. Ни в Конституции США, ни в Конституции Германии нет прямого упоминания о лоббизме, однако существуют статьи, которые являются правовой основой лоббизма.

Рассмотрим подробнее законодательную базу регулирования лоббистских отношений в некоторых зарубежных странах.

Соединенные Штаты Америки

В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году Первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с петициями (жалобами). В 1876 году был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House). В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов - Американская лига лоббистов. Организация издавала ежемесячный бюллетень, пропагандируя особую роль профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость в объективном принятии государственных решений.

В декабре 1995 года президент Клинтон подписал одобренный конгрессом новый закон "О раскрытии лоббистской деятельности", который вступил в действие с января 1996 года.

Цель закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для того, чтобы влиять на деятельность должностных лиц законодательной или исполнительной ветви федерального правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своему правительству с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение и предоставлять правительству информацию

Действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.

Канада

В Канаде имеется закон о регистрации лоббистов, принятый сравнительно недавно, в 1988 году. В этом законе сделан акцент на том, что регистрация не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству. Предусмотрены две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов предусматривается должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который по результатам своей работы готовит и направляет доклад о лоббистах в каждую палату парламента.

Великобритания

Эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов, которая оказывается только тем партиям, от которых по крайней мере два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, но за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей.

Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов101. В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения о всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций.

Модель правового регулирования лоббистской деятельности в Германии

Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит: "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент". В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, такую деятельность регулирующих. Это, в первую очередь, Единое положение о федеральных министерствах, Регламент деятельности бундестага, Кодекс поведения члена бундестага, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге.

Французская модель регулирования лоббизма

Практика лоббистских отношений во Франции имеет свою специфику, выраженную в воздействии "групп интересов (давления)", представленных предпринимательскими кругами, общественно-политическими организациями (прежде всего профсоюзами) и другими объединениями, на курс, проводимый законодательной и исполнительной властью, а также ведущими политическими партиями.

Особенность лоббирования по-французски связана со значительно большей в сравнении с другими развитыми странами Европы ролью государства в регулировании экономических отношений и высокой степенью централизации принятия решений. На действии механизма лоббирования сказываются и исторически сложившиеся традиции функционирования законодательной власти. Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Только с начала 1980-х годов к легитимному лоббированию интересов среди законодателей появляется интерес.

На основании Конституции 1958 года во Франции действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного экспертного органа парламента, который также подвержен влиянию лоббистов (подобные органы действуют еще в Австрии и Голландии).

Регулирование лоббистской деятельности в Европейском союзе

Считается, что впервые вопрос о регулировании лоббистской деятельности был поднят в 1989 году116 представителем Дании, который внес в Европарламент предложение о его рассмотрении. Группой консалтинговых фирм был разработан Кодекс поведения лоббистов. После долгих проволочек он был принят практически в первоначальном виде (не прошло только предложение об обязательной ежегодной отчетности лоббистов о своей деятельности) на пленарном заседании Европарламента в 1997 году.