Взаимодействие органов прокуратуры с иными органами государственной власти. Проблемы взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления Практика взаимодействия органов местного самоуправления с прокуратурой

Федеральная налоговая служба при осуществлении полномочий контролирующего органа за исполнением налогового законодательства при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь, и налогоплательщиками-физическими лицами, как и любой другой контролирующий орган, взаимодействует с правоохранительными органами. Основная цель взаимодействия данных государственных органов – выявление налоговых преступлений.

Органы, с которыми взаимодействует федеральная налоговая служба и ее территориальные подразделения, определены на ведомственном уровне, порядок взаимодействия закреплен внутриведомственными и межведомственными организационно-распорядительными документами. Это- Следственный Комитет Российской Федерации, Генеральная прокуратуры Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации.

О порядке и функциях данных органов при осуществлении взаимодействия в целях выявления налоговых преступлений уже шла речь в предыдущих статьях, сейчас мне представляется необходимым коснуться целей, задачи и посмотреть на эффективность проводимой работы. Цели взаимодействия достаточно прозрачны: поддержание экономической безопасности Российской Федерации, выявление, пресечение, предупреждение налоговых преступлений; качественное расследование налоговых преступлений.

Взаимодействие ФНС со Следственным комитетом Российской Федерации

Итак, начнем с роли Следственного Комитета Российской Федерации. Как известно, Указом Президента РФ от 27.09.2010 № 1182 Следственному Комитету РФ переданы полномочия по расследованию налоговых преступлений. Напомню, что взаимодействие Следственного Комитета РФ и Федеральной налоговой службы РФ на стадии обнаружения признаков налоговых преступлений строится на основании п. 2 ст. 36 Налогового Кодекса РФ, а также Соглашения о взаимодействии между СК России и ФНС России от 13.02.2012 N 101-162-12/ММВ-27-2/3.

Формы взаимодействия – консультирование, информационный обмен документами, в электронном и бумажном виде, проведение совместных круглых столов, семинаров, стажировок для повышения квалификации должностных лиц, направлены, в первую очередь на обмен информацией о выявленных признаках налоговых правонарушений, во вторую очередь, на выявление нарушений законодательства о государственной регистрации юридических лиц, законодательства о банкротстве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также на выявление неправомерного возмещения из федерального бюджета сумм НДС.

Считаю необходимым обратить внимание на следующее. Поскольку ранее мы не касались темы банкротства субъектов предпринимательской деятельности, а данная сфере непосредственно затрагивает налоговые правоотношения, вскользь упомяну о том, что ФНС РФ разработаны и приняты специальные организационно-распорядительные документы, регулирующие порядок сотрудничества налоговых и правоохранительных органов при установлении фактов нарушения закона о несостоятельности (банкротстве). Одним из таких документов, например, является Письмо ФНС РФ от 10 сентября 2008 г. N ММ-6-8/641@.

В соответствии с упомянутым документом при выявлении в ходе процедур банкротства обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства, содержащего признаки преступления, предусмотренные статьей 195 Уголовного кодекса Российской Федерации (Неправомерные действия при банкротстве ), налоговыми органами в состав материалов, передаваемых в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и осуществления надзора за законностью принятых по уголовному делу процессуальных решений, включаются следующие документы:

• копии учредительных документов должника;
• копия акта выездной налоговой проверки с приложениями, в случае проведения выездной налоговой проверки;
• заверенные копии бухгалтерских балансов за период нахождения предприятия-должника в процедурах банкротства;
• копии приказов о назначении на должность лиц, ответственных за финансово-хозяйственную деятельность организации в проверяемом периоде;
• копии договоров купли-продажи имущества, имеющегося у предприятия-должника, а также другие документы, подтверждающие сделки с имуществом;
• копии актов приема-передачи имущества и земельных участков;
• копии документов, содержащих отчет об оценке имущества предприятия-должника;
• копии документов, на основании которых можно сделать вывод о сокрытии имущества, имущественных прав или имущественных обязанностей, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, имущественных правах или имущественных обязанностях, передаче имущества во владение иным лицам, отчуждении или уничтожении имущества, а равно сокрытии, уничтожении, фальсификации бухгалтерских и иных учетных документов;
• копии документов, на основании которых можно сделать вывод о неправомерном удовлетворении имущественных требований отдельных кредиторов за счет имущества должника заведомо в ущерб другим кредиторам;
• копии пояснений должностных лиц организации по фактам нарушений действующего законодательства;
• справка, основанная на анализе вышеуказанных документов, содержащая информацию о неправомерных действиях при банкротстве.

Взаимодействие ФНС с органами полиции

Одной из форм взаимодействия между налоговыми органами и органами полиции, доказавшей со временем свою эффективность, является межведомственная рабочая группа. Создание межведомственных рабочих групп регламентировано Приказом МВД РФ, ФНС РФ, СК РФ от 03.09.2013 № ММВ-7-4/306/61/663 «О создании межведомственных рабочих групп». Данная форма сотрудничества строится на следующих принципах законности, непрерывности, профессионализма, четкого разграничения сфер компетенции взаимодействующих органов и их должностных лиц, соблюдения государственной и служебной тайны при передаче информации, обязательности выполнения постановленных совместных решений.

О порядке взаимодействия ФНС РФ и правоохранительных органов на стадии возбуждения и расследования уголовных дел, предусмотренном Инструкцией по организации контроля за фактическим возмещением ущерба, причиненного налоговым преступлением, рассказывалось в предыдущей статье , однако роль Генеральной прокуратуры РФ как надзорного органа, участвующего в данном механизме, раскрыта не была.

Взаимодействие ФНС с Прокуратурой РФ

Об эффективности прокурорского надзора свидетельствуют отчетные показатели работы ее территориальных органов. Так, например, прокуратурой г. Москвы в целях пополнения доходной части бюджета за счет обязательных к уплате налоговых платежей арестовано имущество более 100 крупных организаций-должников на общую сумму свыше 1 млрд рублей, 560 млн из них уже поступило в бюджет, по результатам рассмотрения исков прокуроров в суды в доход государства взыскано 7 млрд рублей. Данная сумма являлась ущербом от налоговых преступлений.

Осуществление прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства регулируется Приказом Генерального прокурора РФ от 09.06.2009 № 193.

В соответствии с данным организационно-распорядительным актом органы прокуратуры осуществляют следующие надзорные полномочия:

• надзор за законностью издаваемых правовых актов в сфере налоговых правоотношений, проводя регулярный мониторинг . При этом проверке подлежат не только налоговые органы, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица. Данные органы также издают правовые акты в сфере налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты различных уровней (федеральный, региональный, местный); при этом необходимо уделять внимание не только на соответствие издаваемых актов налоговому законодательству, но и имеются ли в них коррупциогенные факторы;
• надзор за исполнением законов налоговыми органами. При этом, особое внимание необходимо уделять осуществлению налоговыми органами полномочий о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, исполнении обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел и Следственный Комитет РФ, содержащих признаки налоговых правонарушений и преступлений. Данная обязанность возложена на ФНС РФ ст. 32 Налогового Кодекса РФ. Органы прокуратуры полномочны потребовать от должностных лиц ФНС РФ строго соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением мероприятий по налоговому контролю, взысканию и перечислению налоговых и неналоговых платежей. Отдельное полномочие касается исполнения ст. 77 Налогового кодекса при санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций;
• контроль за проведением налоговых проверок путем установления фактов дублирования контрольных мероприятий и фактов использования проверок для оказания давления на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей , осуществляющих предпринимательскую деятельность. При установлении таких фактов, а также фактов вмешательства с экономическую деятельность налогоплательщиков, незаконного применения мер принуждения и ответственности к ним налоговыми органами и их должностными лицами прокуроры имеют широкий спектр мер по пресечению незаконной деятельности и привлечению виновных лиц к ответственности. Самыми эффективными мерами прокурорского реагирования в таких случаях является вынесение в отношении должностных лиц налоговых органов, нарушивших требования закона, постановления о возбуждения производства об административном правонарушении (КоАП РФ) либо о направлении материалов в Следственный Комитет РФ в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (при наличии в действия должностного лица признаков преступления (УК РФ).
• организация и проведение проверок налогового законодательства с участием специалистов при перечислении налогов и сборов в федеральный, региональный и местных бюджет, а также государственные внебюджетные фонды, в том числе проверять деятельность службы судебных приставов в части исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.
• надзор за качеством и эффективностью следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, расследования уголовных дел по налоговым преступлениям. Максимально использовать полномочие по предъявлению исков к физическим и юридическим лицам, которые в соответствии с законодательством несут ответственность за вред, причиненный налоговыми преступлениями.

Рассмотрим пример из практики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга в данном направлении. С 2011 года данная прокуратура проводит активную работу по противодействию незаконному возмещению налога на добавленную стоимость, в результате которой в 2011 году налоговыми органами было возмещено свыше 79 миллиардов рублей, что составило 40% бюджета Петербурга.

В 2012 году в результате работы созданной межведомственной рабочей группой в данной сфере были выявлены многочисленные недостатки в действиях контролирующих и правоохранительных органов. В связи с чем, прокуратура, как надзорный орган, обладающий большим спектром полномочий установила механизм взаимодействия, позволивший своевременно получать информацию о ходе и результатах налоговых проверок, а также установила контроль за проведением правоохранительными органами оперативно-розыскных мероприятий. Позднее органами прокуратуры были изданы совместные межведомственные организационно-распорядительные документы. Данный алгоритм позволил в 2012 году предотвратить хищение денежных средств из государственного бюджета на сумму более 47 млрд. рублей, по постановлениям прокурора, следственными органами было возбуждено 162 уголовных дела по фактам мошенничества в данной сфере.

В 2014 году было возбуждено 92 уголовных дела и предотвращено хищений на сумму более 4 млрд 600 млн рублей. В суд по итогам года было направлено 13 уголовных дел, что в свою очередь позволило сохранить в бюджете более 70 млрд. рублей.

В итоге количество коммерческих организаций, обращающихся в налоговые органы за возмещением НДС, снизилось с 1011 в 2012 году до 103 в 2014 году, а размер предъявляемых ими требований снизился с 63,9 млрд рублей до 2,4 млрд рублей.

В 2015 году уже возбуждено 50 уголовных дел по факту незаконного возмещения НДС. Одно дело было возбуждено в отношении работника налогового органа по факту организации в 2011-2015 годах незаконного возмещения НДС в особо крупном размере с последующей легализацией денежных средств. В качестве обвиняемых привлечено 8 человек, устанавливаются другие соучастники. Следственным органом наложен арест на их имущество на сумму более 250 млн рублей. Предварительная сумма причиненного ущерба бюджету составляет свыше 100 млн рублей.

Указанные цифры только одной прокуратуры субъекта РФ свидетельствуют об эффективном выполнении надзорных полномочий и реальной необходимости данного государственного органа для реализации конституционного принципа законности в налоговых правоотношениях.

Как следует из приведенного примера, прокуратурой помимо надзорных полномочий также осуществляется взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами.

В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, правоохранительных и контролирующих органов в борьбе с правонарушениями и преступлениями в налоговой сфере возникающие проблемы правоприменительной практики обсуждаются на заседаниях координационных, межведомственных совещаний, на заседаниях межведомственных рабочих групп, проводятся обучающие семинары с участием специалистов в научных и практических кругах.

Существенным принципом взаимодействия является гласность. В осуществлении своей деятельности в сфере налоговых правоотношений органы прокуратуры большое значение уделяют средствам массовой информации, а также сотрудничеству с общественными организациями, в частности с Общественной Палатой РФ и общественными палатами других уровней (субъектов РФ, муниципальных образований).

Таким образом, подводя итоги можно отметить следующее. Взаимодействие между налоговыми органами, Следственным Комитетом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ имеет не только уголовно-правовое, но и макроэкономическое значение, поскольку выявленные нарушения посягают на установленные законом правоотношения как в налоговой сфере, так и в области предпринимательской деятельности; полномочия участвующих в сотрудничестве органов государственной власти и их должностных лиц регламентированы не сколько законодательными актами, сколько организационно-распорядительными, прежде всего, межведомственными нормативными актами; эффективность взаимодействия зависит от форм его осуществления, как показал анализ приведенных примеров, самой эффективной формой является межведомственная рабочая группа, и от регулярности проведения совместных мероприятий; роль каждого из участников сотрудничества уникальна и не может дублироваться другими участниками, поскольку полномочия строго регламентированы требованиями нормативных актов, однако деятельность всех органов должна быть подчинена единым целям и задачам.

Ольга Байдина

Кандидат юридических наук

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти.

Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ №131 от 06.10.2003 г.) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств, и принимать соответствующие правовые акты.

На сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав граждан как на местное самоуправление, так и в деятельности муниципальных органов, и по их восстановлению.

Достижению цели защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление служат приоритетное направление прокурорского надзора соблюдением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, за соответствием федеральному законодательству региональных правовых актов о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, актов органов местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Перечисленные функции и составляют предмет прокурорского надзора в системе местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 77 ФЗ №131 от 06.10.2003 г., органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Данная норма содержит некоторые противоречия. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как указывает В. Бессарабов, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов местного самоуправления является надзор за соответствием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами и органами местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам.

Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.

Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам.

Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.

На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ (в частности уже упоминавшиеся ранее Приказ от 02.10.2007 г. №155 и Приказ от 17.09.2007 г. №144), а также распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности.

Анализ практической деятельности прокурорского надзора за законностью нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, выявил некоторые проблемы в этой сфере.

Так, с вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ №131 от 06.10.2003 г. и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100%-го участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру, в Белгородской области увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.

В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.

До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.

Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.

Однако, несмотря на неплохие показатели и высокое предупредительное значение, рассматриваемой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса. Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования.

Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта.

Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием, привести их в соответствие с указанным Федеральным законом.

В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. №144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается, в том числе, путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры, обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.

Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти органа местного самоуправления позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.

Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62 818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11 689.

Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования. В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

В предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления входит также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ 2003 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Генеральная прокуратура в своем Приказе от 07 декабря 2007 г. №195 указывает, что при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо:

• а) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;
• б) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;
• в) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;
• г) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

При установлении нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Подводя итог данной части работы, отметим, что осуществление прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, издаваемых ими нормативных актов, способствует формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.

Всегда ли цель оправдывает средства?

Деятельность органов местного самоуправления постоянно находится в зоне пристального внимания прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением за­конов. В результате анкетирования, проведенного Научно-исследовательским ин­ститутом Академии Генеральной прокуратуры РФ в 24 субъектах РФ и Институте по­вышения квалификации руководящих кадров, установлено, что наибольшее количе­ство документов прокурорского реагирования вносится по поводу нарушений в области дорожного движения, предпринимательской деятельности, охраны при­роды, а также административных правонарушений, посягающих на здоровье, сани­тарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественный порядок, обще­ственную нравственность и общественную безопасность.

Вместе с тем из некоторых решений высших судов следует, что в ходе реализации своих полномочий органы прокуратуры могут необоснованно расширять собствен­ную компетенцию в тех или иных сферах надзора и (или) неверно толковать и при­менять нормы законодательства. При этом сами работники прокуратуры обосновы­вают необходимость такого расширительного толкования смыслом законодательства о прокуратуре, из которого, по их мнению, следует, что цели прокурорского надзора оправдывают все средства такого надзора.

Поднадзорные инстанции, к сожалению, не всегда оказываются осведомленны­ми о пределах полномочий органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов. Так, органам публичной власти, поднадзорным прокуратуре, зачастую из­вестно лишь то, что прокуратура обладает самым широким кругом полномочий по надзору за исполнением законов. В то же время круг полномочий прокуратуры, как и любого органа, имеет свои границы, знать которые необходимо прежде всего лицам, которые взаимодействуют с ней.

Рассматривая пределы полномочий прокуратуры, в первую очередь необходи­мо обратиться к решениям высших судов. Дело в том, что судебные споры между прокуратурой и поднадзорными ей институтами далеко не всегда завершают­ся утверждением позиции первых . Поэтому соответствующую судебную практику можно использовать при взаимодействии с органами прокуратуры в целях обозна­чения осведомленности поднадзорных инстанций о пределах полномочий прокура­туры в конкретной сфере.

Примечательным является и то, что, по мнению некоторых специалистов, имеющих прямое отношение к прокуратуре, внутри системы прокурорского надзора отсут­ствует единая точка зрения о роли прокуратуры в системе обеспечения законности и правопорядка, ее полномочиях и возможностях. В связи с чем в научных публика­циях по данным вопросам встречаются диаметрально противоположные позиции.

Вызов в прокуратуру для дачи объяснений

Одним из полномочий прокурора, пределы которого являются предметом для дискуссий, является вызов в прокуратуру лиц для дачи объяснений по факту вы­явленных нарушений законодательства . Однако, как показывает практика, органы прокуратуры зачастую неправомерно прибегают к вызову одного или нескольких лиц для дачи объяснений не в связи с уже выявленными нарушениями, а с целью вы­яснения, имели ли место какие-либо нарушения закона, т. е. предполагая возможность допущения каких-либо нарушений законодательства.

Между тем, как указано в постановлении Верховного Суда РФ от 06.06.2003 № 86-ВОЗ-9 (далее - Постановление № 86-ВОЗ-9), Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 2202-1) не предоставляет прокурору право на произвольный, без законного ос­нования вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Согласно ст. 22 Федерального закона № 2202-1 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами.

Следовательно, ссылка органов прокуратуры на норму ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) «умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом» и последующее привлечение к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ лица, не явившегося для дачи объяснений только лишь в связи с проводимой прокуратурой проверкой соблюдения законодательства, явля­ется неправомерной.

Также в Постановлении № 86-ВОЗ-9 справедливо отмечается, что при решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушений закона на основании п. 1 ст. 22 Федерального закона № 2202-1 необходимо иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан сви­детельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Таким образом, указанные лица впра­ве отказаться от дачи объяснений против самих себя и перечисленных лиц, и за это они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

При анализе направляемой прокуратурой документации, в которой сделана ссылка на возможность привлечения адресата по ст. 17.7 КоАП РФ к административной ответственности, необходимо руководствоваться в т. ч. ст. 24.5 КоАП РФ, в которой перечислены обстоятельства, исключающие производство по административному делу. К таким обстоятельствам относится, в частности, отсутствие события и состава административного правонарушения.

К вызову в прокуратуру лиц в связи с проводимой прокуратурой проверкой со­блюдения законодательства имеет прямое отношение такой вид актов прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Представ­ляется, что предостережение по смыслу является актом односторонним и не предпо­лагающим какого-либо диалога прокуратуры с поднадзорными инстанциями. Следо­вательно, вызов в прокуратуру лиц для дачи объяснений по факту вынесения в их от­ношении предостережений о недопустимости нарушения закона со ссылкой на возможность привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ в случае неявки также является неправомерным, поскольку такой акт прокурор­ского реагирования выносится не по факту совершения нарушения закона, а в свя­зи с существующей, по мнению прокуратуры, вероятностью такого нарушения.

Постановление № 86-ВОЗ-9 вызвало бурную дискуссию в определенных кругах, так как, по мнению некоторых исследователей, оно значительно сузило рамки пол­номочия прокурора по вызову лиц для дачи объяснений. Вместе с тем данное по­становление Верховного Суда РФ не исключает возможность вызова лиц для дачи объяснений в добровольном порядке, а только указывает на пределы полномочий по применению к лицам, вызываемым не по фактам совершенных нарушений, адми­нистративной ответственности. Применение норм Постановления № 86-ВОЗ-9 при разрешении спорных ситуаций, на наш взгляд, позитивно отразится на взаимодей­ствии органов местной власти с органами прокуратуры.

Требования об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности

Рассматривая пределы полномочий прокуратуры в сфере надзора за соблюде­нием законов, необходимо затронуть и вопрос о требованиях прокурора по устра­нению выявленных нарушений и привлечению к административной ответственности виновных лиц.

В научных статьях, посвященных вопросам деятельности прокуратуры, обраща­ется внимание на необходимость принятия мер для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении и о вынесении постановления по делу об административном правонарушении, в целях обеспечения его возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ. Вместе с тем на практике направляемое лицу требование прокурора о явке и представлении сведений и документов зачастую не содержит информации о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административ­ном правонарушении, что является недопустимым.

Кроме того, при решении вопроса о привлечении к административной ответ­ственности какого-либо должностного лица за неисполнение законных требований прокурора должен быть установлен круг полномочий данного лица. Привлечение к ответственности должностного лица, в компетенцию которого не входит осу­ществление соответствующих полномочий, является неправомерным. Этот вы­вод подтверждается судебной практикой. Так, в постановлении Верховного Суда РФ от 01.10.2010 № 46-АД10-10 подчеркивается, что в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выявлению лицо, совер­шившее действия (бездействие), за которые КоАП РФ предусмотрена администра­тивная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит долж­ностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Таким образом, если исполнение требования прокурора было поручено лицу, сферой должностных обязанностей которого не охватывается спектр требований прокурора, то привлечение к административной ответственности такого лица за непредставле­ние ответа является неправомерным и может быть оспорено в суде. В настоящее время уже формируется судебная практика по прекращению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, за не­выполнение законных требований прокурора в связи с отсутствием в действиях лиц состава административного правонарушения.

ПРИМЕР: В соответствии с постановлением Верховного Суда РФ от 08.02.2011 № 74-АД11 -1 прекра­щено производство по делу об административном правонарушении в отношении Г.С. Нафанаилова в связи с тем, что он правомерно отказал в предоставлении по требованию прокурора кредитных договоров с физическими лицами. Поэтому полагать, что указанное должностное лицо не выполнило вытекающие из его полномочий законные требования прокурора, оснований не имеется.

В постановлении Верховного Суда РФ от 27.08.2010№ 11-АД10-11 определено, что положения Федерального закона №2202-1, предоставляющие прокурору право вносить представления об устранении нарушений закона, обязывают должностных лиц, в чей адрес они вынесены, рассматривать данные представления, однако характер принима­емых мер должны определять сами должностные лица. Несогласие прокурора с содер­жанием ответов, полученных по результатам рассмотрения протестов и представлений, не может служить основанием для привлечения представителей соответствующих под­надзорных инстанций к административной ответственности пост. 17.7 КоАП РФ.

Таким образом , выражающие правовую позицию поднадзорных инстанций от­веты на акты прокурорского реагирования, в которых перечисляются принятые меры по устранению нарушений законодательства, имеют самостоятельный характер и могут содержать информацию о том, имело ли данное нарушение место, какие возможности для устранения нарушений существовали, какие меры приняты для устранения нарушений, если такое устранение является возможным. Такие ответы не должны быть направлены на то, чтобы в любом случае согласиться с позицией прокуратуры, всеми ее доводами и принять абсолютно весь комплекс требуемых ею мер. Ответы на акты прокурорского реагирования в первую очередь выражают по­зицию поднадзорных органов по вопросам, затронутым в соответствующих актах прокурорского реагирования. При этом отрицательные ответы таких органов не могут служить основанием для привлечения к административной ответствен­ности их должностных лиц.

С точки зрения спорных вопросов об исчислении сроков предоставления от­ветов на акты прокурорского реагирования вызывает интерес постановление Вер­ховного Суда РФ от 23.12.2010 № 75-АД10-2. Из данного постановления следует, что в случае оспаривания акта прокурорского реагирования в порядке главы 25 Граж­данско-процессуального кодекса РФ срок исполнения требований прокурора, если таковые будут признаны судом в установленном порядке законными, будет исчис­ляться с момента вступления в силу соответствующего судебного решения. Так, если в поднадзорный орган публичной власти внесено представление, то в случае его обжалования суд может рассматривать законность представления не один месяц. В связи с этим в случае принятия решения судом о законности такого представления соответствующий поднадзорный орган должен располагать необходимым временем для его рассмотрения по существу, а также для решения вопроса о принятии мер по устранению выявленных нарушений.

На основании изложенного следует отметить, что круг полномочий прокуратуры по надзору за исполнением законов при всей его широте имеет определенные гра­ницы. Должностным лицам, органам местного самоуправления, а также муниципаль­ным служащим в ходе их взаимодействия с прокуратурой необходимо об этом помнить. При возникновении споров о наличии у прокуратуры тех или иных полномочий сле­дует обращаться к соответствующей судебной практике либо принимать участие в ее формировании.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"

Развитие правового демократического российского государства в современных условиях невозможно без укрепления режима законности, установления диктатуры закона. Государственная власть обязана признавать, соблюдать и охранять законные интересы, права и свободы граждан, обеспечивать целостность правового пространства, защищать его от различных сепаратистских посягательств, ведущих к разрушению единства России и создающих угрозу ее суверенитету.

Признание за Конституцией высшей юридической силы и ее прямое действие на всей территории страны гарантирует общность правового пространства РФ. Законы и правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В свою очередь органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны точно соблюдать Конституцию и исполнять требования законов. В России традиционно функция надзора за исполнением законов была возложена на прокуратуру.

В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть осуществляется на основании разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Однако прокуратура не относится ни к одной из ветвей государственной власти.

Во-первых, прокуратуре не принадлежат полномочия судебной власти, так как, с одной стороны, она не является элементом судебной системы РФ, а с другой - не отправляет правосудия. Право на осуществление этого вида государственной деятельности, согласно ч. 1 ст. 118 Конституции, принадлежит исключительно судам.

Во-вторых, прокуратура не может быть отнесена и к государственным органам исполнительной власти, так как: 1) она не входит в структуру Правительства РФ; 2) Председатель Правительства РФ не назначает на должность Генерального прокурора РФ и не освобождает его от этой должности; 3) прокуратура не включена в систему управленческой структуры исполнительной власти.

В-третьих, прокуратура не принадлежит и к системе органов законодательной власти, так как в соответствии с положениями Конституции она не наделена законотворческими функциями и не подотчетна ни Государственной Думе РФ, ни Совету Федерации РФ.

В-четвертых, прокуратура не может быть включена и в систему Администрации Президента РФ. Хотя существуют и другие мнения. Так, некоторые ученые полагают, что в соответствии с Конституцией Президенту РФ отведена роль арбитра, обеспечивающего необходимое единство государственной власти в условиях ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, т. е. от имени Президента РФ, реализуя на правовой основе полномочия главы государства. Прокуратура призвана быть орудием президентской власти для поддержания правопорядка в обществе.

С одной стороны, с подобными утверждениями можно и согласиться. Согласно Конституции Президент РФ осуществляет подбор кандидатуры на должность Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации РФ представление о назначении его на должность и отстранении от должности. Президент РФ вправе временно отстранить Генерального прокурора РФ от исполнения обязанностей.

С другой стороны, утверждение о том, что прокуратура относится к системе президентской власти, вызывает определенные возражения.

Во-первых, если рассматривать правовое положение Президента РФ как главы государства в целом, то можно прийти к выводу, что любой государственный орган (а не только прокуратура) служит механизмом реализации президентских полномочий, так как и суд, и иные правоохранительные органы, и законодательные органы подотчетны Администрации Президента РФ.

Во-вторых, несмотря на то что кандидатуру Генерального прокурора РФ предлагает Президент РФ, по Конституции назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации РФ. М.П. Поляков, А.В. Федулов. Прокурорский надзор// 3-е изд., испр. и доп. - М.: Высшее образование, 2009

Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти;

все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться к органам ни судебной, ни исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являются федеральными органами -- звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129).

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти -- законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

В этих условиях повышается роль прокуратуры как централизованной системы, имеющей своих подчиненных Генеральному прокурору и представителей во всех субъектах Федерации, а также в городах и районах. Конституционное право: Учебник Отв. ред. А.Е. Козлов -- М.: Издательство БЕК, 1997

Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления и органами контроля. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.

Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия.

Учитывая, что основная часть работы прокуратуры сосредоточена в регионах и на уровне городов, районов, проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов власти преимущественно касаются органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также органов контроля.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней, органов контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы.

В соответствии сост. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью.

Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий. Прокурорам, в соответствии сост. 7 Закона о прокуратуре, предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде «присутствия», т.е. с правом совещательного голоса или наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В других случаях, при рассмотрении внесенных прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов, в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие предполагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъяснения существа нарушенного закона.

Исходя из этих особенностей, кформам взаимодействия прокуратуры с представительными (законодательными)органами власти, органами местного самоуправления можно отнести следующие действия:

Взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности;

Совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ;

Совместную деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;

Совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;

Участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов;

Участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти, местного самоуправления;

Предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учётом требования о соблюдении законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.

Несколько иной характер взаимоотношений у прокуратуры с органами контроля. В первую очередь следует отметить, что несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их называют органами межведомственного, специального контроля), речь в данном случае идет о государственных образованиях, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль за соблюдением законов на организационно не подчиненных им объектах. Это, как правило, структурные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять контрольные функции в определенной области управления. Среди них выделяются государственные комитеты, некоторые федеральные министерства, государственные федеральные службы и надзоры. Они образованы специально для осуществления контрольных функций, для проведения проверок о соблюдении и исполнении на конкретном объекте действующего законодательства и целесообразности и эффективности использования предоставленных полномочий. В настоящее время насчитывается свыше пятидесяти таких государственных образований.

Особенности правовой регламентации организации и деятельности органов контроля заключаются в том, что их правовые статусы приняты во исполнение и развитие федеральных законов и указов Президента РФ, соответствуют им.

С учетом организационно-правового статуса органов контроля прокуратура призвана строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях и нарушителях законов и обстоятельствах, способствующих нарушению законов; не подменяя органов контроля, требовать от них проведения мероприятий, направленных на выявление и устранение нарушений законов, анализировать результативность актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы контроля проводить проверки в подконтрольных организациях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопросов, а с другой стороны – прокуроры сами проверяют законность и полноту принимаемых контролирующими органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.

Эти обстоятельства позволяют выделить следующиеформы взаимодействия прокуратуры с органами контроля:

Взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов;

Участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;

Привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках;

Участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений.

На развитие форм взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами в определенной мере повлияет совершенствование функции прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов. При выборочном, избирательном характере этого надзора органы прокуратуры основное внимание должны будут уделять надзору за исполнением законов самими органами контроля, особенно в части всесторонности и полноты выявления ими нарушений, принятии мер по их устранению и наказанию виновных. При ином, более широком предмете надзора, основные усилия прокуратуры будут направлены на проверки исполнения законов собственными силами или с привлечением необходимых специалистов, в том числе и работников органов контроля. Соответственно, в зависимости от направленности прокурорского надзора, будут изменяться прежние и появляться новые формы взаимодействия прокуроров с органами контроля.