Государственная служба делится. Виды государственной службы
Понятие государственной службы и государственного служащего. Чтобы составить полное представление о таком роде деятельности, как государственное управление, наверное, недостаточно показать сферу общественных отношений, где она осуществляется, и рассказать об органах исполнительной власти, которые этим занимаются. Дело в том, что за названием «орган исполнительной власти» скрываются конкретные люди, которые и осуществляют практически все его функции. Поэтому важно показать также принципы деятельности этих людей, называемых государственными служащими.
В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреждений, организаций являлось государственными, в понятие государственного служащего вкладывалось совсем другое значение. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, труд которого связан с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Соответственно государственным служащим считался такой работник, который осуществлял свои функции на государственном предприятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались государственными служащими. В настоящее время такое определение государственного служащего потеряло смысл, так как граница между рабочим и служащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день юридическая наука оперирует другим определением государственной службы и государственного служащего.
Государственная служба – это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность по обеспечению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ.
§ 4. Государственная служба199
Понятие и виды государственных должностей. Необходимо различать два понятия: должность и государственная должность.
Должностью признается штатная единица организации, учреждения, которой соответствует служебное полномочие, определяемое кругом прав и обязанностей служащего, положенных ему по занимаемой должности. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и учреждениях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения неподчиненными им субъектами). Во-вторых, это должности, связанные с выполнением организационно-распределительных функций (функций по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и т. п.). В-третъих, это должности, связанные с осуществлением административно-хозяйственных обязанностей (обязанностей по управлению и распоряжению имуществом).
Но говорить о государственной службе позволяет осуществление не любой должности, а только осуществление государственных должностей, к ним относятся только должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Все государственные должности можно подразделить на три категории:
1) государственные должности категории А: должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.);
2) государственные должности категории Б: должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории А;
3) государственные должности категории В: должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Статус лиц, занимающих должности категории А, отличается большим своеобразием и регулируется Конституцией РФ, отдельными федеральными законами, конституциями, уставами субъек-
200Глава IV . Административное право
тов РФ. Поэтому законодательство не относит исполнение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности группы Б и В.
Государственные должности государственной службы (должности категории Б и В) законодательство подразделяет на определенные группы:
1) высшие государственные должности государственной службы. Этой группе должностей соответствует квалификационный разряд действительного государственного советника РФ 1-го, 2-го и 3-го класса;
2) главные государственные должности государственной службы (государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, занимающие должности этих двух групп должны иметь высшее образование по специализации государственных должностей;
3) ведущие государственные должности государственной службы (советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса);
4) старшие государственные должности государственной службы (советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, замещающие должности этих двух групп, могут иметь кроме высшего образования по специализации должности еще и высшее образование по специальности «государственное управление»;
5) младшие государственные должности государственной службы (референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Для замещения должности данной группы необходимо иметь среднее профессиональное образование по специализации должностей.
Государственная служба может подразделяться на государственную службу в законодательных органах власти, исполнительных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.
Принципы государственной службы. Деятельность любого государственного служащего должна определяться следующими принципами, установленными законодательством РФ:
1) верховенство Конституции РФ, законов РФ над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями. Данный принцип появился в законодательстве как реакция на совершенно обратное положение, когда все регулировалось инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»;
§ 4. Государственная служба201
2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Государственные служащие обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) принцип равного доступа к государственной службе. Этот принцип не отрицает, однако, установления определенных требований к способностям, профессиональной подготовке, возрасту, иногда к здоровью и др. Важно, чтобы не устанавливались требования к полу, расе, национальности, языку, социальному происхождению, имущественному положению, месту жительства, отношению к религиозным и общественным объединениям и т. п. К сожалению, негласно этот принцип иногда нарушается;
4) принцип обязательности для государственных служащих решений, принимаемых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом. Можно без преувеличения сказать, что на данном принципе строится вся деятельность государственного аппарата, на его основе создаются иерархии, которые позволяют функционировать государственным органам как единой системе;
5) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
6) принцип гласности в осуществлении государственной службы;
7) принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип является ключевым звеном механизма обеспечения эффективного функционирования системы исполнительной власти. Практика показывает, что главная причина сбоев в работе органов государственной власти заключается в безответственности чиновников. Реализация данного принципа требует создания эффективной системы контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти;
8) принцип внепартийности и внерелигиозности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В системе государственной службы не допускается создание политических партий и движений, государственные служащие при исполнении своих обязанностей не связаны решениями политических и религиозных организаций. Кроме того, не допускается возложение отдельных государственных функций на религиозные или политические объединения.
202Глава IV Административное право
Основы статуса государственных служащих. Статус государственных служащих состоит из двух частей: общегражданские права и обязанности и служебные (см. рис. 4,6).
Служебные права и обязанности не могут выходить за пределы прав и обязанностей органа, где проходят службу государственные служащие. Чаще всего права должностного лица одновременно являются и его обязанностями, а осуществление этих прав гарантируется государственным принуждением. Служебные права и обязанности каждого государственного служащего можно разделить на общие для всех служащих и специальные, т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только определенной должности и вытекают из полномочий конкретного государственного органа. Специальные права и обязанности определяются в законах, должностных инструкциях и т. п.
Служебные права, общие для всех госслужащих. Государственный служащий имеет право на:
Посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
Принятие решений и участия в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
Участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;
Продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
Ознакомление со всеми материалами своего личного дела (на каждого служащего заводится личное дело, где отражаются все этапы прохождения им государственной службы);
Пенсионное обеспечение с учетом стажа работы;
Проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
Обращение в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, и др.
Основные служебные обязанности, общие для всех госслужащих. Государственный служащий обязан:
Обеспечивать поддержку конституционного строя и реализацию законов, соблюдая при этом Конституцию РФ,
Добросовестно исполнять должностные обязанности;
Обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
203 § 4 Государственная служба
Рис. 4.6. Статус государственных служащих
Исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их полномочий, за исключением незаконных;
Своевременно рассматривать обращения граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных органов и принимать по ним решения;
Поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
Хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;
Представлять в органы налоговой службы при поступлении на госслужбу и ежегодно сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и т. д.
Общегражданские права и обязанности государственных служащих являются предметом изучения науки конституционного права. В рамках административного права рассматривается лишь один аспект этой проблемы: ограничения, налагаемые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата.
Государственный служащий не вправе:
Заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической;
Быть депутатом представительного органа РФ, субъекта РФ, муниципального образования;
204Глава IV . Административное право
Заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; на время прохождения госслужбы госслужащий обязан передавать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном фонде коммерческих юридических лиц;
Состоять членом органа управления коммерческой организации, если это не следует из его служебных обязанностей;
Использовать в неслужебных целях имущество, денежные средства, принадлежащие государству, служебную информацию;
Получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего;
Получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.);
Принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
Принимать участие в забастовках;
Использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношения к ним.
Существуют и другие ограничения.
В качестве мер дисциплинарной ответственности законодательство предусматривает замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. В случае исполнения отданного ему неправомерного распоряжения госслужащий не несет ответственности только в том случае, если до его выполнения получит письменное подтверждение отданного распоряжения (кроме случаев, когда его исполнение влечет административную или уголовную ответственность).
Прохождение государственной службы. Прохождение государственной службы включает несколько этапов.
Поступление на госслужбу. Законодательством установлен принцип равного доступа к государственной службе. .Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком. Определенные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью. Предусматривается перечень ситуаций, когда гражда-
§ 4. Государственная служба205
нин не может быть призван на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; решение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; близкое родство или свойство с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства и др.
Способом замещения государственной должности государственной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного лица, определяющий момент официального возложения на служащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. В ряде ситуаций акт назначения может состояться только в случае успешного прохождения конкурса на замещение вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы, другой трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую государственную должность.
После назначения на должность гражданин заключает трудовой договор на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет.
Прохождение госслужбы. При прохождении государственной службы на гражданина распространяются нормы трудового права с особенностями, установленными Федеральным законом о госслужбе. Так, закон устанавливает в качестве обязательного требования прохождение госслужащим аттестации не чаще одного раза в четыре года.
Прекращение госслужбы. Законодательство предусматривает расширенный по сравнению с трудовым законодательством перечень оснований для увольнения госслужащего по инициативе руководителя государственного органа. Так, кроме оснований, предусмотренных КЗоТ РФ, руководитель может уволить госслужащего в следующих случаях:
Достижение госслужащим предельного возраста нахождения на госслужбе (он установлен в 60–65 лет);
Прекращение гражданства РФ;
Несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для госслужащего;
206Глава IV . Административное право
Разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;
Возникновение обстоятельств, препятствующих поступлению на госслужбу.
§ 5. Правовые акты в сфере управления
Понятие правовых актов управления. Правовым актам управления присущи следующие признаки:
правовой акт является подзаконным актом, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме того, любых других актов, обладающих более высокой юридической силой;
правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее – предписания, носит императивный и обязательный характер, определяет правила должного поведения людей. При несоблюдении этого акта применяются меры государственного принуждения (например, меры административной ответственности);
правовой акт управления издается только полномочным органом государственного управления и от имени государства, a потому носит официальный характер;
правовой акт управления оформляется установленным способом. По форме акты могут быть письменные (большинство), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест инспектора ГИБДД). Кроме того, для правовых актов характерно соблюдение определенной процедуры принятия;
основной конституирующей чертой правового акта является его правовой характер, т. е. направленность на достижение юридических последствий. Такими юридическими последствиями могут быть создание общеобязательных правил поведения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а кроме того, правовой акт может выступать основанием издания другого акта управления, может играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т. д.
§ 5. Правовые акты в сфере управления207
Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.
Виды правовых актов управления. Основанием для классификации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.
Нормативные акты управления устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориентированы на неопределенный круг лиц. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.
Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется положением об этом органе.
Индивидуальные акты управления являются юридическими актами, т. е. направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Они носят право-применителъный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т. п.).
Смешанные акты управления – это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, а затем назначает руководителя этого органа).
Каждый вид органа исполнительной власти издает акты определенного вида. Вот как выглядит классификация правовых актов по видам:
208 Глава IV Административное право
В соответствии с законодательством РФ федеральные государственные службы классифицируются на следующие виды, составляющие единую систему государственной службы См.: Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Монография. - Екатеринбург. Издательский дом Ур ПОА, 2005.- С. 69.:
1) государственная гражданская служба;
2) военная служба;
3) правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т.е. правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Осуществление правового регулирования государственной федеральной службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако практическая организация региональной государственной федеральной службы находится в ведении соответствующего субъекта РФ.
Государственная гражданская служба Российской Федерации -- это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной федеральной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
Государственная гражданская служба -- это служебная деятельность, направленная на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют государственно-управленческие функции для разрешения экономических и социальных задач. Их работа связана с реализацией действий и принятием решений обеспечительного характера. В правовом статусе государственных гражданских служащих не устанавливаются ярко выраженные задачи по осуществлению функций правоохраны, военной деятельности и военного управления.
Можно считать, что осуществление служебной деятельности гражданами России в рамках государственной федеральной службы исключает, во-первых, их деятельность на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а во-вторых, служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.
Перечислим особенности системы федеральной гражданской службы. Во-первых, она имеет не субординационный, а координационный характер. Гражданские службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на принципах конвенционализма.
Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов, при решении совместных служебных задач.
Во-вторых, данная система регулируется нормативными правовыми актами. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной гражданской службы является управление с помощью различных государственных норм - законов, указов, совместных постановлений, общих процедур и т.д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, указы, постановления, процедуры регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. Выработка и принятие таких нормативных актов - одна из актуальнейших задач всех ветвей федеральной государственной власти.
С организационной стороны федеральная гражданская служба выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты трех ветвей федеральной государственной власти. В ее состав входят гражданские службы двух палат Федерального Собрания, президента, правительства, министерств и ведомств, а также трех федеральных судов и Генеральной прокуратуры. Кроме того, в нее еще включается гражданская служба иных органов федеральной власти, куда входят аппараты Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты и государственных финансовых органов. В совокупности эти гражданские службы образуют федеральную административную власть, которая является (вместе с политической властью) необходимой составляющей федеральной государственной власти.
Кроме того, федеральная гражданская служба обнаруживает два уровня подсистем: центрально-федеральный и федерально-региональный. Первичный (или центрально-федеральный) уровень образуют государственные службы трех ветвей федеральной государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Он возникает под влиянием дифференциации этих трех структур на определенные федеральные органы. В результате государственная служба федеральной законодательной власти представлена двумя государственными службами Совета Федерации и Государственной Думы. В свою очередь, государственная служба федеральной исполнительной власти включает несколько десятков государственных служб президента, правительства, федеральных министерств и ведомств (служб и агентств). Наконец, государственная служба федеральной судебной власти состоит из четырех государственных служб: Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Генеральной прокуратуры.
Поскольку гражданская служба обычно направлена на обеспечение исполнения полномочий тех государственных органов, в составе которых осуществляется, то в каждом из них имеет свою специфику, что позволяет говорить о гражданских службах этих органов, уровней и ветвей власти как составных частях единой гражданской службы страны.
Таким образом, государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Согласно статье 6 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»:
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Военная государственная служба является важным видом, обеспечивающим суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества. Военная служба имеет сложную структуру, распадается на подвиды, но назначение ее везде одно и то же: правомочие и обязанность применять государственное принуждение вплоть до вооруженной силы для защиты национальных интересов, конституционного строя и проведения в жизнь государственной политики. В силу своей значимости и ресурсоемкости военная государственная служба должна отличаться оптимальным объемом и организацией, быть четко урегулированной в правовом отношении, надежно контролироваться органами представительной, исполнительной и судебной власти, а также самим обществом.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Это вид у В.Г. Игнатова См.: Игнатова В.Г. История государственного управления в России: учебник. - М.: «Юрист», 2005. - С. 112.
имеет наименование специальной государственной службы, связанной с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности. Значимость такого вида государственной службы в современный период и на перспективу обусловлена многими объективными и субъективными обстоятельствами. В становлении такой службы проявляется и осуществляется одна из сторон сущности государства как формы общества, обеспечивающей сохранение и историческое воспроизводство соответствующего общественного потенциала.
В одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности федеральной государственной службы различных видов. Это, например, уже сейчас имеет место в системе Министерства обороны РФ (где наряду с воинскими должностями имеют место должности федеральной государственной гражданской службы), Министерства внутренних дел РФ (здесь есть и должности правоохранительной службы, и федеральной государственной гражданской службы, и воинские должности во внутренних войсках), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) РФ и Министерства юстиции РФ.
Наряду с нормативно-правовой классификацией видов и должностей государственной службы, установленной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в научных и методических целях, а также для конкретизации отдельных видовых признаков используются и иные классификации.
Так, в качестве одного из критериев классификации видов государственной службы может быть использован принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы на службу в органах законодательной (например, в аппарате палат Федерального Собрания), исполнительной (в аппарате Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти) и судебной власти (в аппаратах федеральных судов).
На основании критерия, связанного с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная государственная служба может классифицироваться на следующие подвиды: служба в федеральном министерстве и его территориальных органах, федеральной службе, федеральном агентстве и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждаемой главой государства по представлению председателя правительства структурой федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, государственная служба имеет свое место в обществе, и необходимо стремиться к тому, чтобы оно было адекватным и эффективным, системно связанным с другими явлениями. Нельзя ни недооценивать, ни переоценивать государственную службу. С ее помощью нельзя решить все проблемы, поскольку это всего лишь один из социально-правовых институтов. Вместе с тем, это значимый фактор укрепления государства и усиления его влияния на общество. Для того чтобы государственная служба Российской Федерации достигла своих целей, она должна ориентироваться на следующие предъявляемые к ней требования:
Демократический и федеративный характер построения и функционирования;
Целостность государственной службы на всей территории и ориентация всех ее элементов на государственное единство Российской Федерации;
Согласованность концептуальных подходов в правовом регулировании и организации многообразных проявлений государственной службы в различных ее уровнях и видах;
Целенаправленность всех элементов и взаимосвязей государственной службы на обеспечение рациональности и эффективности процессов взаимоотношений в обществе и государственного управления;
Придание государственной службе Российской Федерации общественного авторитета, обеспечение доверия граждан, способности привлекать к себе лучшие интеллектуальные и нравственные силы страны.
Понятие государственной службы определяется Федеральным Законом 58 «О системе госслужбы РФ».
Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации,
федеральных органов государственной власти,
субъектов Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ.
Система гос. службы включает в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба
военная служба
правоохранительная служба
1. Государственная гражданская служба - вид госслужбы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Государственная гражданская служба РФ подразделяется на:
федеральную государственную гражданскую службу
государственную гражданскую службу субъектов РФ.
Различия между государственной гражданской службой РФ и службой субъекта РФ заключается в осуществляемой российским гражданином трудовой функции в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. Кроме того, должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов РФ - их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами.
Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:
Конституцией РФ;
ФЗ-58 "О системе государственной службы РФ";
ФЗ-79 "О государственной гражданской службе РФ";
указами Президента РФ;
постановлениями Правительства РФ;
конституциями (уставами), законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ;
нормативными правовыми актами государственных органов.
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ФЗ-79, то применяются правила международного договора.
2. Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.
Военная служба осуществляется:
в Вооруженных Силах РФ (т.е. в органах, учреждениях, войсках, подчиненных Министерству обороны РФ);
во внутренних войсках МВД России;
в железнодорожных войсках;
в органах ФСБ России, пограничных войсках;
в воинских формированиях системы МЧС России;
в иных войсковых формированиях.
Для военной службы главная цель - защита страны от посягательств других государств на конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность, военный и экономический потенциал страны. Военнослужащие готовятся к обороне и осуществляют оборону, охраняют государственную тайну, государственную границу и другие важные для страны объекты.
Отличие военной службы от любой другой публичной службы состоит в том, что она комплектуется не только на добровольной основе, но и на основе призыва. По этому критерию военная служба делится на два вида: службу по контракту и службу по призыву.
К гражданам, зачисляемым (поступающим) на военную службу, предъявляются повышенные требования к состоянию здоровья, образованию, уровню профессиональной подготовки, морально-психологическим качествам, выполнению нормативов физической подготовки.
3. Правоохранительная служба - вид федеральной госслужбы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Правоохранительную деятельность осуществляют служащие:
подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности МВД России;
таможенных органов РФ;
противопожарной и иных служб МЧС России;
органов Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков;
Федеральной службы судебных приставов;
Федеральной службы исполнения наказаний;
Государственной фельдъегерской службы РФ.
Правоохранительная служба призвана защищать права и свободы граждан и организаций, обеспечивать общественную безопасность, вести борьбу с преступлениями и административными правонарушениями. Как представители власти сотрудники правоохранительных органов наделены широкими властными полномочиями, и в том числе правом применять принудительные меры, пресекать неправомерные действия (требовать прекращения неправомерных действий, доставлять, задерживать граждан, изымать имущество и документы, применять оружие и т.д.). Они имеют специальные удостоверения, знаки отличия, форменную одежду, а во многих случаях и огнестрельное оружие.
Слово "служба" трактуется в различных значениях. Под этим термином понимают определенную общественную деятельность людей, место работы человека, особое отношение к делу и так далее. В. Даль связывал это слово с такими ценностями, как полезность, готовность к действиям и пр. Сегодня под службой, как правило, понимают отношения верности, долга, преданности, способности защитить чьи-либо интересы.
Определение
Государственная гражданская служба Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность определенной категории лиц. Местами их работы являются органы власти на разных уровнях. Не считается гражданской госслужбой пребывание в рядах армии и Финансирование работы уполномоченных лиц органов власти осуществляется из средств бюджетов в зависимости от уровня. Для структур, функционирующих в субъектах, это региональные поступления, для государственных институтов - федеральные.
Нормативная база
Рассматриваемую деятельность регулируют:
- Закон "О системе госслужбы". Этот акт принят 27 мая 2003 г. В нем определены основные понятия, установлены принципы осуществления профессиональной деятельности служащих. В этом нормативном акте также проводится отграничение деятельности от других властных полномочий.
- ФЗ "О государственной гражданской службе". Он был принят 27 июля 2004 г. В этом нормативном акте детально регулируются вопросы профессиональной деятельности служащих. Документ формулирует ограничения и запреты, порядок, в соответствии с которым осуществляется трудоустройство. Вопросы, которые не охватывает ФЗ "О государственной гражданской службе", регламентируются положениями ТК.
Кроме этого, существуют и прочие нормативные акты, регламентирующие данную сферу. В частности, к ним относят указы президента, правительственные постановления, распоряжения региональных органов власти.
Специфика
Федеральная (государственная) отражает функции, задачи и основные признаки устройства страны. Она призвана обеспечивать практическую их реализацию. Слово "государственная" в определении, таким образом, указывает на то, что служащий в своей деятельности выступает по поручению и от имени власти. Эта работа предполагает постоянное, компетентное и непрерывное обеспечение реализации переданных сотрудникам полномочий. Закон "О государственной гражданской службе" устанавливает определенные требования для лиц, поступающих в штат властных структур. Субъекты должны обладать определенными знаниями, навыками, которые приобретаются в ходе специальной подготовки кадров.
Задачи
Государственная гражданская служба необходима для:
- Обеспечения конституционного строя страны.
- Выработки стратегий политического, социального, экономического развития.
- Подбора кадров, способных реализовать задачи, которые ставит перед властью общество.
- Создания организационных структур.
- Защиты интересов, свобод и прав населения, формирования условий для развития личности.
Функции, которые реализует государственная гражданская служба, представляют собой относительно обособленные и самостоятельные основные виды профессиональной деятельности по осуществлению власти.
Принципы
Закон "О государственной гражданской службе" устанавливает специальные положения, на которых базируется вся деятельность уполномоченных структур и лиц. Все принципы имеют тесную взаимосвязь друг с другом. Они отражают содержание, формы и сущность гражданской госслужбы. Закрепление базовых положений выступает как важнейшая идейно-теоретическая основа. Она соединяет все виды рассматриваемой деятельности в комплексную юридически обоснованную систему. Принципы, на которых базируется государственная гражданская служба, закрепляют требования, выдвигаемые обществом и другими субъектами управления.
Верховенство Конституции
Это ключевой принцип, на основании которого строится вся деятельность властных органов. Государственная гражданская служба, как выше было сказано, регулируется различными нормативными актами. Однако основная роль среди них принадлежит Конституции. Только основываясь на ее положениях, субъекты страны должны и могут иметь собственное законодательство о гражданской госслужбе. При возникновении коллизий преимущественное значение будет иметь Конституция и другие нормативные акты, принятые на высшем уровне.
Принцип федерализма
Это положение обеспечивает единство всей системы, а также соблюдение разграничения полномочий и предметов ведения между верховными и региональными органами власти. Федеральная служба относится к компетенции РФ, субъектная - к вопросам, решаемым в рамках совместной деятельности РФ и ее субъектов. В рамках разграничения объем полномочий верховной власти должен быть достаточным для формирования единого организационно-правового института. Реализация принципа федерализма требует целостного нормативного регулирования.
Приоритет прав
Конституция РФ провозгласила человека высшей ценностью. Обязанностью государства является защита его гражданских и личных интересов и прав. Это, в свою очередь, является долгом и органов власти. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина возводятся в ранг основополагающих принципов государственной госслужбы. Важно, чтобы уполномоченные лица, действующие от имени властных структур, не только словами, но и делами обеспечивали реализацию этой задачи.
Равный доступ к деятельности
Принцип равноправия, как и приоритета человеческих и гражданских прав, также является конституционным. Он означает, что лица обладают равным доступом к профессиональной деятельности вне зависимости от:
- национальности;
- пола;
- расы;
- имущественного положения;
- религии;
- места проживания и так далее.
Должности государственной гражданской службы
Посты, которые могут занимать лица, привлеченные к рассматриваемой деятельности, разделяются на несколько категорий:
Понятие ГС определяется ФЗ-58 «О системе госслужбы РФ»:
Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации,
Федеральных органов государственной власти,
Субъектов РФ,
Органов государственной власти субъектов РФ,
Лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ.
Сформулированное законом определение гос службы указывает, прежде всего, на ее сущность.
Сущностные признаки государственной службы:
1. Государственная служба - это государственная деятельность , т.е. сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Госслужба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но должна обеспечивать их практическое осуществление. Государственный служащий всегда действует от имени и по поручению государства.
2. Важный признак государственной службы - профессиональная служебная деятельность , т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным квалификационным требованиям и обеспечивающая решение задач государственного управления. Государственный служащий не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Гражданская служба состоит, прежде всего, в управлении обществом в различных сферах, в реализации функций государственных органов.
3. Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочий госорганов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
4. Государственная служба по определению - публичная служба , т.е. служба в органах публичной государственной власти. Она имеет официальный, открытый характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу.
5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе лицом, которое находится на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной гражданской службы. Так, не является государственной гражданской службой работа в штате государственного органа на должностях обслуживающего персонала (водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.).
6. Государственные служащие получают денежное содержание только из госбюджета .
2. Принципы государственной службы.
ФЗ-58 «О системе госслужбы РФ» Статья 3 .
1) Федерализм, обеспечивающий единство системы госслужбы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами гос власти и органами госвласти субъектов РФ
2) Законность
3) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип вытекает из ст. 2 и 18 Конституции РФ, в которых человек, его права и свободы определены как высшая ценность. Обязанностью государства и всех госслужащих является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
4) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, а также от др обстоятельств, не связанных с проф и деловыми качествами гражд служащего.
5) Единство правовых и организационных основ госслужбы, предполагающ единый подход к организации госслужбы. Принцип вытекает из федеративного устройства РФ, основанного на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и ее субъектов, что закреплено в ст. 5 Конституции РФ.
6) Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы
7) Открытость. Данный принцип вытекает из ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственного управления и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Одновременно на государственной гражданской службе действуют определенные ограничения, связанные с сохранением государственной тайны и неразглашением служебной информации. Поэтому на практике гражданской службы действует сочетание гласности и конфиденциальности, что не всегда способствует необходимой осведомленности граждан.
8) Профессионализм и компетентность гражданских служащих. На реализацию данного принципа направлена не только система отбора кандидатов на госслужбу, но и система подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих, а также стимулирование их стремления к достижению максимально высокого уровня своей профессиональной деятельности.
9) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их проф служебную деятельность. В соответствии со ст. 14 ФЗ № 79 закрепляет защиту сведений о гражданском служащем, а также государственную защиту его жизни и здоровья, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему имущества.