Ограничения и запреты при прохождении государственной службы
Ограничение – это фактическое обстоятельство, наличие которого препятствует гражданину поступить на службу, а служащему находиться на службе.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6)выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
7)наличия гражданства другого государства (других государств),если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Запрет представляет собой категорическое требование законодателя не совершать каких-либо действий и не вести определенную деятельность, несоблюдение которого влечет за собой юридическую ответственность. Назначение запретов, связанных с гражданской службой, состоит в обеспечении эффективной профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в предотвращении служебных злоупотреблений; создании условий для формирования отношений доверия между государственными органами и населением.
1. В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
2. Гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
3. Гражданскому служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, то есть производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности. Запрещено также приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, «ноу-хау», фирменные наименования. Гражданским служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием хозяйственного сообщества.
4. Гражданский служащий не может быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, либо в государственном органе или организации, непосредственно подчиненными данному государственному органу. Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он работает, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и доложить об этом представителю нанимателя.
5. Гражданские служащие не вправе получать вознаграждения от физических и юридических лиц, связанные с исполнением должностных обязанностей. Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, не были обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них конкретную выгоду.
6. Гражданскому служащему запрещается выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями. Гражданским служащим следует воздерживаться от выездов за границу по личным делам за счет принимающей стороны или за счет предприятий, учреждений, организаций, граждан
7. Законодательство запрещает гражданскому служащему использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам. Такого рода деяния влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения. При этом дисциплинарное взыскание может налагаться независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности.
8. Законодательство содержит запрет гражданскому служащему разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или конфиденциальную информацию, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением им должностных обязанностей.
9. Гражданский служащий не должен допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
10. Гражданскому служащему запрещено без письменного разрешения представителя нанимателя принимать награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Если в должностные обязанности не входит взаимодействие с организациями и объединениями, принявшими в отношении него решение о награждении, назначении премии, присвоении почетного или специального звания, то он имеет право получить без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания.
11. Запрещено гражданскому служащему использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
12. прещение гражданскому служащему использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности, вытекает из положений Конституции Российской Федерации, признающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в России. В Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной.
13. Гражданскому служащему запрещено создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений и способствовать созданию указанных структур.
14. Гражданский служащий не имеет права прекратить исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Данный запрет основывается на том, что гражданский служащий осуществляет свои полномочия от имени государства, поэтому отказ от работы либо снижение результативности труда могут отрицательным образом сказаться на функционировании государственного органа.
15. Гражданину запрещено после увольнения с гражданской службы замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Он не вправе также разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Н.В. ВАССЕРМАН
ассистент Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И ЗАПРЕТЫ, СВЯЗАННЫЕ С ЗАМЕЩЕНИЕМ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Рассматривается действующее законодательство о государственной гражданской службе, анализируется отдельно взятый аспект, связанный с ограничениями и запретами в отношении государственных гражданских служащих.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, ограничения и запреты, конфликт интересов.
УДК 342.9 ББК 67.401
Преобразования в устройстве государственной власти Российской Федерации сопровождаются реформированием государственной службы. В последнее время активно развивается правовое регулирование этого института, утверждена специальная Федеральная программа по реформированию государственной службы Российской Фе-дерации1, одной из целей которой является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Данной программой были намечены повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. В настоящее время уже приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации»2, «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3.
Задача первого из них - федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы. В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой. На его
основе должны быть приняты как федеральные законы, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, так и законы субъектов Российской Федерации, посвященные определению особенностей региональной гражданской службы.
Второй из названных законов - федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ - также является комплексным законодательным актом рамочного регулирования. Данный закон охватывает обширную сферу общественных отношений, определяет правила конкретного вида государственной службы: устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Его еще называют «трудовым кодексом» для чиновников или своеобразным ГОСТом службы, поскольку он переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права4.
В юридической литературе законы о государственной службе получили неод-
© Н.В. Вассерман, 2009
нозначную оценку. Наряду с утверждениями о том, что они «заложили в целом твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме»5, встречаются отрицательные отзывы. Так, нельзя не заметить и противоречия в ряде положений самого закона, содержащиеся в нем нормы коллизионного характера, оставляющие пробелы в правовом регулировании государственно-служебных отношений6.
Безусловно, федеральный закон «О государственной гражданской службе» содержит ряд положительных моментов. Это выражается прежде всего в законодательном закреплении ряда этических норм поведения государственных гражданских служащих, ранее не регламентируемых. Главный недостаток закона в том, что в нем отсутствуют действенные механизмы (специальные организации, формы, методы), призванные активно способствовать реальному, эффективному его функционированию. Также одной из слабых сторон закона следует признать отдельные положения, закрепляющие ряд запретов и ограничений для гражданских служащих.
Российский законодатель впервые вводит понятие ограничений и запретов на государственной гражданской службе, которые можно рассматривать как правовые меры, позволяющие создать условия, способствующие предотвращению коррупционных проявлений, и посвящает этому ст. 16 и 17 федерального закона «О государственной гражданской службе».
Ограничение - это условие, при котором гражданин не может быть принят на гражданскую службу или не может более на ней находиться, а запреты - это то, что гражданский служащий не вправе делать, находясь на государственной службе. Как видно, законодатель ограничился весьма расплывчатыми формулировками, не раскрывая сути данных категорий.
В работах некоторых ученых, занимающихся исследованием государственной службы, встречается термин «правоограни-чения» - это обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральными законами, иными нормативно-правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные
юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено7. Безусловно, вопрос о соотношении понятий «ограничение» и «запрет» требует дальнейшего изучения, анализа и заслуживает отдельного внимания со стороны ученых-правоведов.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе» запрещает гражданскому служащему заниматься предпринимательской деятельностью (ч. 3 ст. 17). Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке8. Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ государственному служащему запрещалось заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц. Таким образом, оформляя бизнес на доверенное лицо, гражданский служащий, выполняя служебные обязанности, одновременно может получать доход от занятия предпринимательской деятельностью. Представляется, что законодателю следовало исправить данный пробел, чтобы при толковании нормы не возникали спорные ситуации.
Имеются и положительные нововведения: так, в законе решен вопрос об участии служащего в предпринимательской деятельности после увольнения с государственной гражданской службы. Для уходящего с государственной гражданской службы устанавливается ограничение в два года, в течение которых он не может работать в тех организациях, отдельные функции государственного управления которыми непосредственно входили в его прежние должностные обязанности.
Таким образом устанавливается определенная защитная мера, направленная на преодоление коррупции, чтобы не возникало таких ситуаций, когда служащий переходит в ту организацию, которой он управлял, находясь на гражданской службе. Однако неясен смысл категории «отдельные функции», законодатель не уточняет, какие это функции и что следует под ними понимать; кто должен
Известия ИГЭА. 2009. № 2 (64)
Н.В. ВАССЕРМАН
определять критерии выполнения «отдельных функций» государственного управления в этих случаях - будущий работодатель или сторона в гражданско-правовых договорах; какие последствия могут наступить при игнорировании гражданским служащим данного запрета, поскольку отношения будут уже не служебные. Думается, что эти положения закона требуют дальнейшей доработки и уточнения со стороны законодателя.
С принятием федерального закона «О государственной гражданской службе» в России впервые в законодательном порядке вводится такое понятие, как «конфликт интересов», и предлагается механизм его разрешения. Конфликт интересов тесно взаимосвязан с ограничениями и запретами на гражданской службе, поскольку нарушение ограничений и запретов приводит к возникновению конфликтной ситуации. Законодатель определил, что конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. Под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего или членов его семьи. В федеральном законе «О государственной гражданской службе» личная заинтересованность сводится исключительно к получению гражданским служащим материальной выгоды. Такое понимание не совсем верно, так как на исполнение служащим своих должностных обязанностей могут повлиять и интересы личного характера, лишенные корыстных целей, например желание помочь своим близким, родственникам, членам семьи, попавшим в трудное положение. Это, в свою очередь, тоже может привести к конфликту интересов на гражданской службе, а также к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества и государства, но в этом случае личная заинтересованность будет лишена такого признака, как получение материальной выгоды.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе» предусматривает и
механизм разрешения конфликта интересов, который выглядит слишком громоздким и трудноисполнимым. Так, в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Наниматель принимает меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Кроме того, порядок разрешения конфликта интересов нашел отражение в новом федеральном законе «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф39. Данный закон устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В нем прописываются такие меры по профилактике коррупции, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, предъявление специальных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также ряд других мер, направленных на предотвращение коррупции в органах государственной власти.
К сожалению, низкий уровень развития правосознания в обществе, многовековая история взяточничества и воровства на всех уровнях власти, а также отсутствие действенных механизмов борьбы с данными явлениями в России будут серьезным препятствием реализации этих норм на практике. Служащий сам должен быть заинтересован в том, чтобы сообщить о конфликте государству и тем самым предотвратить более крупные для себя проблемы. «Нормы начнут работать в полную силу, когда сложится нормальная практика, когда находиться в состоянии конфликта станет просто неприлично»10. Как вытекает из текста закона, этими вопросами должны заниматься специально созданные комиссии по урегулированию конфликтов интересов, которые создаются внутри государственных органов.
Таким образом, в законодательство о государственной гражданской службе введены новые понятия, новые профессиональные
Известия ИГЭА. 2009. № 2 (64)
термины, новые правовые институты. Даже исходные понятия «государственная служба» и «государственный служащий» определяются в законе принципиально иначе.
При анализе отдельно взятого аспекта закона, связанного с ограничениями и запретами на гражданской службе, возникает много вопросов, на которые непросто ответить. Безусловно, эти категории требуют дальнейшего исследования и теоретической разработки.
Примечания
1 О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»: указ Президента РФ от 19 нояб. 2002 г. № 1336 // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
2 О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ // Там же. 2003. № 22. Ст. 2063.
3 О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.
4 См., напр.: «Трудовой кодекс» для чиновника // Российская газета. 2004. 31 июля; ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // Там же. 2002. 29 июля.
5 См., напр.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право: Актуальные проблемы. М., 2004.
6 См., напр.: Козбаненко В.А., Медведев Д.А. Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе». СПб., 2007.
7 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учеб. для подгот. гос. служащих. М., 1999.
8 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
УДК 342.727 А.Р. ШАСТИНА
ББК 67 ассистент Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
СВОБОДА СЛОВА В СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
В ПЕРИОД ГЛОБАЛИЗАЦИИ
Рассматриваются правовые основы функционирования СМИ в период глобализации, особенности реализации права на свободу слова и права на информацию в деятельности СМИ.
Ключевые слова: свобода слова, средства массовой информации, массовая коммуникация, глобализация, право на информацию.
Рудольф фон Иеринг объявляет замкнутость смертным грехом народов, ибо высший закон истории есть общение1. Процесс глобализации естественен, как естественно само общение, и данный процесс набирает обороты и затрагивает все сферы общественной жизни. Это отражается прежде всего на массовых информационных процессах, обеспечивающих коммуникацию народов.
Средства массовой коммуникации предоставляют множество возможностей для общения. По мнению Л.В. Мрочко, к ним может быть отнесен арсенал устного общения (лекция, конференция, собрание, митинг,
беседа и т.п.), культуры и искусства (театр, литература, кино и т.п.) и средств массовой информации (периодическая печать, телевидение и радиовещание)2. Коммуникация - процесс, предполагающий передачу информации. В последние годы развивалась теория существования двух моделей передачи информации - «вертикальной» (от официальных, государственных или частных СМИ к населению) и «горизонтальной» (от гражданина к гражданину, например через Интернет).
Деятельность СМИ - серьезная и ответственная общественная и государственная функция. В связи с этим остро стоит воп-
Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях.
Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила.
Установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.
С формированием законодательства о государственной службе встала проблема ограничений прав и свобод - в первую очередь, установленных в Конституции РФ, - лиц, поступающих на государственную службу или состоящих на ней. В литературе отмечается, что правовой режим для государственного служащего выступает сугубо ограничительным, что связано с установлением правового режима ограничений для государственных структур в целом1 .
Положение о федеральной государственной службе, утвержденное указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., впервые установило перечень таких ограничений. Государственный служащий был не вправе: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и пр. (пп. 10 и 11)2 . Ограничения, установленные упомянутым Положением, с определенными изменениями нашли свое отражение в ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"3.
Установление ограничений и запретов на государственной службе соответствует международным правовым актам. Так, в соответствии с п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев. Ст. 15 Модельного кодекса поведения для государственных служащих, прилагаемого к Рекомендации №R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., предусматривается, что государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции, занимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника.
В соответствии со ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы4 .
При этом Конституционный Суд РФ признает установление ограничений прав государственных служащих обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности5 , что и нашло отражение в ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ №79 от 27.07.04)6 .
В литературе указывается назначение запретов (обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, установление препятствий возможному злоупотреблению государственных служащих, гарантирование осуществления служащим гражданских прав и др.7), которое полностью применимо и к ограничениям. Со вступлением в силу ФЗ №79 от 27.07.04 правовое регулирование ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, получило новый импульс. Остановимся на некоторых из них.
Одним из традиционных ограничений, устанавливаемых гражданину, желающему быть принятым на государственную гражданскую службу, а также государственному гражданскому служащему, находящемуся на гражданской службе, является признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу. Как отмечается в литературе, в фигуре работника сочетаются два качества: 1) фактическая способность к труду как осознанной, целесообразной и волевой деятельности; 2) способность своими действиями приобретать, изменять и прекращать возникающие в связи с реализацией своей способности к труду субъективные права и юридические обязанности, нести юридическую ответственность8. В случае если гражданин вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, то он может быть признан судом недееспособным (ст. 29 ГК РФ). Дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.
Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности (ст. 30 ГК РФ). Дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.
В случае признания гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по п. 3 ч. 2 ст. 39 ФЗ №79 от 27.07.04.
Осуждение гражданина, желающего быть принятым на государственную гражданскую службу, а также государственного гражданского служащего, находящегося на гражданской службе, к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также наличие у него не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости также является ограничением права на равный доступ к государственной службе и нахождения на ней.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержал несколько иное правило: гражданин не мог быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу.
Из анализа положений гл. 9 Уголовного кодекса РФ можно сделать вывод, что к наказаниям, исключающим возможность исполнения гражданским служащим должностных обязанностей, относятся: ограничение свободы, арест, лишение свободы, смертная казнь, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В случае осуждения гражданского служащего к одному из указанных наказаний служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по п. 1 ч. 2 ст. 39 ФЗ №79 от 27.07.04.
В соответствии со ст. 86 УК РФ, лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость погашается:
а) в отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока;
б) в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, - по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;
в) в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, судимость погашается по истечении от трех до восьми лет после отбытия наказания.
С учетом данного положения назначение наказания, не исключающего возможности продолжения исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, влечет за собой прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы по п. 13 ч. 1 ст. 33 ФЗ №79 от 27.07.04 (несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами).
Гражданину, которому назначено наказание, не исключающее возможности исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы, и который желает быть принятым на государственную гражданскую службу, в соответствии с ч. 5 ст. 22 ФЗ №79 от 27.07.04, должно быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с ограничениями, установленными данным федеральным законом для поступления на гражданскую службу, и ее прохождения. Следует признать, что фактически любой обвинительный приговор, вступивший в законную силу, является ограничением для принятия гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на гражданской службе.
Данный вывод, вытекающий из анализа положений п. 2 ч. 1 ст. 16 ФЗ №79 от 27.07.04, не согласуется с требованиями стст. 32, 55 Конституции РФ и положениями УК РФ. Так, ст. 43 УК РФ устанавливает, что наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда лицу, признанному виновным в совершении преступления. Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений и заключается в предусмотренных УК РФ лишении или ограничении прав и свобод этого лица. При назначении наказания учитываются характер и степень общественной опасности преступления и личность виновного, в том числе обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание, а также влияние назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи (ст. 60 УК РФ).
Запрет замещения должности государственной службы может быть прямо связан с применением только такого наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ). При применении ряда других видов наказаний запрет замещения должности государственной службы является не целью, а следствием ограничения других прав и свобод человека и гражданина (например, лишения свободы). При иных видах наказаний запрет замещения должности государственной службы не является ни самоцелью, ни следствием ограничения других прав и свобод человека. Так, при назначении таких наказаний, как обязательные работы, заключающиеся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, штрафа, наличие работы у гражданского служащего в виде исполнения обязанностей по должности государственной гражданской службы в соответствии с должностным регламентом является решающим обстоятельством при определении вида наказания9.
Лицо, желающее поступить на государственную гражданскую службу, должно подтвердить факт отсутствия осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, а также отсутствия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Для этого дается отрицательный ответ в п. 9 анкеты, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, форма которой утверждена распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г.10 в соответствии с указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации". Однако следует признать, что формулировка указанного пункта является некорректной, т.к. запрашивается информация о том, был ли гражданин Российской Федерации, желающий участвовать в конкурсе, когда-либо судим. Формально наличие судимости в прошлом не является ограничением для поступления на государственную гражданскую службу, что вытекает и из положений уголовного законодательства. В соответствии с ч. 6 ст. 86 УК РФ, погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. В то же время на практике нельзя исключить того, что наличие снятой или погашенной судимости повлияет на решение конкурсной комиссии. Между тем, ст. 11 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации"11 предусматривает, что персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации.
С учетом изложенного, формулировка п. 9 формы анкеты, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, нуждается в изменении.
Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений, является следующим ограничением. К иной охраняемой федеральным законом тайне относятся :
1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.
2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства.
3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна).
4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская, аудиторская, банковская, налоговая тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений, тайна усыновления (удочерения), тайна завещания и так далее).
5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна).
6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них12.
Следует отметить, что применительно к гражданскому служащему отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений, в случае если служащий знал об этом, следует признавать неисполнением должностных обязанностей по аналогии с отказом заключать письменный договор о полной материальной ответственности за недостачу вверенного работникам имущества (ст. 244 ТК РФ), в случае, когда он не был заключен одновременно с трудовым договором13.
Препятствием для поступления на гражданскую службу или ее прохождения является определенное заболевание, наличие которого подтверждается заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ.
Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, к сожалению, не утвержден. Практика утверждения такого рода перечней сводится к тому, что они утверждаются для определенных категорий работников (см., например, Список заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации за границей, утвержденный постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2003 г.14, или Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, утвержденный постановлением Совета судей РФ от 26 декабря 2002 г.15) либо по определенным видам профессиональной деятельности (например, Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 апреля 1993 г. "О реализации Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"16, или Перечень медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, утвержденный приказом Минздрава РФ от 16 марта 1999 г.17).
Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу служит очередным ограничением для гражданина, желающего быть принятым на государственную гражданскую службу, а также для государственного гражданского служащего, находящегося на гражданской службе. Необходимо согласиться с мнением, высказанным в литературе, что данное обстоятельство может служить основанием для отказа в принятии на гражданскую службу либо отказа в нахождении на гражданской службе при условии, если действительные сведения и документы, которые служащий обязан был представить, могли стать основанием для отказа в принятии на государственную службу и заключении служебного контракта18.
Следует отметить, что ФЗ №79 от 27.07.04 дважды упоминает о представлении подложных документов или сообщении заведомо ложных сведений: 1) в статье 16 как об ограничении, которое, по идее, объективно не позволяет гражданину быть принятым на государственную гражданскую службу, а гражданскому служащему находится на ней, и 2) в статье 37 как об основании для расторжения служебного контракта, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы, которое может быть использовано представителем нанимателя (ч. 1). Разница лишь в том, что в первом случае представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений должно осуществляться при поступлении на гражданскую службу, порядок которого формально регулируется главой 4 ФЗ №79 от 27.07.04 "Поступление на гражданскую службу", и при совершении данного деяния гражданину, желающему быть принятым на гражданскую службу, а государственному гражданскому служащему, находящемуся на гражданской службе, должно быть отказано в нахождении на ней, а во втором случае представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений должно осуществляться при заключении служебного контракта, порядок которого регулируется главой 5 "Служебный контракт", и которое может служить основанием для расторжения служебного контракта, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы.
Думается, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу не является ограничением по следующим причинам :
1) при представлении указанных документов или сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам), соблюдения ограничений, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр. (п. 10 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.19);
2) в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т.е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на ней.
Обращает на себя внимание, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу по Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" не являлось ограничением.
ФЗ №79 от 27.07.04 в качестве ограничения содержит также непредставление гражданином, желающим быть принятым на государственную гражданскую службу, а также гражданским служащим установленных ФЗ №79 от 27.07.04 сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В соответствии со ст. 20 указанного федерального закона, гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается соответственно указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. Перечень доходов, являющихся объектом налогообложения, установлен в ст. 209 Налогового кодекса РФ. К имуществу, являющемуся объектами налогообложения, относятся :
1) автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие водные и воздушные транспортные средства (ст. 359 Налогового кодекса РФ);
2) земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (ст. 389 Налогового кодекса РФ);
3) жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения (ст. 2 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. "О налогах на имущество физических лиц"20).
Понятие "обязательство имущественного характера" в ФЗ №79 от 27.07.04 не раскрывается. Исходя из формы справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы, утвержденной указом Президента РФ от 15 мая 1997 г.21, к указанным обязательствам относятся имеющиеся на отчетную дату срочные обязательства финансового характера (заем, кредит и другие) на сумму, превышающую 100-кратный размер минимальной оплаты труда, установленный на отчетную дату.
Федеральными законами для отдельных категорий служащих устанавливаются иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением. Например, лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имело или имеет судимость (ст. 401 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации"22).
В соответствии со ст. 17 ФЗ №79 от 27.07.04, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Следует отметить, что перечень органов управления конкретных видов коммерческих организаций определяется Гражданским кодексом РФ и/или федеральными законами. Так, в обществе с ограниченной ответственностью высшим органом является общее собрание его участников. Текущее руководство деятельностью общества осуществляет подотчетный общему собранию его участников исполнительный орган (коллегиальный и/или единоличный) (ст. 91 ГК РФ). Высшим органом управления производственным кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет, который осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов кооператива. Исполнительными органами кооператива являются правление и/или его председатель. Они осуществляют текущее руководство деятельностью кооператива и подотчетны наблюдательному совету и общему собранию членов кооператива (ст. 110 ГК РФ). С учетом сказанного, на лицо, замещающее должность, которая, в соответствии с гражданским законодательством, не относится к должностям, учреждаемым в органах управления коммерческой организации, например, должность заместителя генерального директора общества с ограниченной ответственностью, запрет, установленный п. 1 ч. 1 ст. 17 ФЗ №79 от 27.07.04, не распространяется.
Необходимо также учитывать, что участие в деятельности органа управления данной организацией может осуществляться на безвозмездной основе, что не влечет за собой нарушения указанного запрета. Так, лицо может исполнять обязанности члена совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью безвозмездно либо по решению общего собрания акционеров в период исполнения им своих обязанностей ему может выплачиваться вознаграждение и/или компенсироваться расходы, связанные с исполнением им функций члена совета директоров (наблюдательного совета) общества (ст. 64 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах"23, ст. 32 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью"24). Члены совета потребительского общества исполняют свои полномочия на общественных началах, председатель совета потребительского общества исполняет свои полномочия, как правило, на общественных началах (п. 2 ст. 19 Закона РФ от 19 июня 1992 г. "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"25). Отношения же между обществом и единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) и членами коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), в том числе в вопросах оплаты труда, в части, не противоречащей указанному закону, регулируются трудовым законодательством (ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Соответственно, исполнение обязанностей единоличного исполнительного органа или члена коллегиального исполнительного органа общества осуществляется исключительно на возмездной основе (ст. 15 Трудового кодекса РФ). Бесплатное осуществление функции единоличного исполнительного органа или исполнение обязанностей члена коллегиального исполнительного органа общества заведомо будет носить характер нарушения трудового законодательства.
Обращает на себя внимание, что данному запрету в некоторых случаях корреспондирует соответствующий запрет, содержащийся в гражданском законодательстве. Так, руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках (ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"26).
Государственному гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и ст. 1 ФЗ №79 от 27.07.04, под государственной должностью Российской Федерации и государственной должностью субъектов РФ понимаются должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Статус упомянутых лиц устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами или конституциями (уставами), законами субъектов РФ.
Следует также учитывать, что федеральными законами может непосредственно устанавливаться статус лиц, замещающих отдельные государственные должности субъекта РФ. Так, член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной избирательной комиссии (окружной, территориальной), действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, замещают, в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта РФ, государственную должность субъекта РФ (п. 15 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"27). В соответствии с п. 16 ст. 29 указанного закона, органы государственной власти субъектов РФ принимают необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) упомянутых лиц.
К сожалению, в Конституции РФ, а нередко и в федеральных законах или конституциях (уставах), законах субъектов РФ применительно к конкретной должности не указывается, что данная должность является именно государственной должностью Российской Федерации или субъекта РФ. Основанием для отнесения должности к категории государственной должности Российской Федерации или ее субъекта является указание на ее наличие в Конституции РФ, федеральных законах или конституциях (уставах), законах субъектов РФ, а также характер деятельности лица при исполнении обязанностей по данной должности. В качестве ориентира при решении вопроса об отнесении должности к категории государственных должностей Российской Федерации может служить сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный указом Президента РФ от 11 января 1995 г.28;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления. Понятие "выборная должность в органе местного самоуправления" в ФЗ №79 от 27.07.04 не раскрывается. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"29, который полностью вступает в силу с 1 января 2006 г., содержит иные понятия - "выборное должностное лицо местного самоуправления", "член выборного органа местного самоуправления", а Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - "выборные муниципальные должности". В данном случае представляется необходимым в ФЗ №79 от 27.07.04 использовать терминологию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", т.к., к примеру, глава муниципального образования является и высшим должностным лицом муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (ст. 36), и органом местного самоуправления (ст. 34). При этом запрет на занятие государственных должностей государственной службы устанавливается именно для выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 6 ст. 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. В государственном органе допускается в целях обеспечения права служащих на объединение для защиты своих прав и интересов создание профессиональных союзов и вступление в них. В соответствии с ч. 2 ст. 14 ФЗ №79 от 27.07.04, гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Однако в целях обеспечения независимости профсоюзов, которая означает, что профсоюзы в своей деятельности независимы от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны (ст. 5 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"30), устанавливается запрет на совмещение государственной гражданской службы с замещением оплачиваемой выборной должности в органе профессионального союза. Впрочем, гражданские служащие, входящие в состав профсоюзных органов, могут и не освобождаться от основной работы (ст. 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности").
Одним из важнейших запретов, устанавливаемых государственным служащим, является запрет на осуществление предпринимательской деятельности. Как отмечалось выше, гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу. Под иной оплачиваемой работой следует понимать как работу по трудовому договору, так и иную работу, которая не относится к предпринимательской деятельности. Например, нотариальная или адвокатская деятельность не является предпринимательской (ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"31).
Следует отметить, что отдельными федеральными законами в разное время были установлены виды деятельности, которые не могут осуществляться государственными служащими (см. таблицу). Впрочем, их осуществление не влечет запрета на нахождение на государственной гражданской службе.
Одним из новых запретов является недопущение служащим публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Необходимо учитывать, что, в соответствии с Конституцией РФ, каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ст. 44). Очевидно, что упомянутое требование не распространяется на государственных служащих, осуществляющих, к примеру, научную (научно-исследовательскую) деятельность (ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. "О науке и государственной научно-технической политике"32), которые имеют право в целях получения объективной оценки своей научной и (или) научно-технической деятельности на публикацию в открытой печати научных и (или) научно-технических результатов, если они не содержат сведений, относящихся к государственной, служебной или коммерческой тайне (ст. 4).
Государственным гражданским служащим также запрещается прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. В ФЗ №79 от 27.07.04 содержится только понятие индивидуального служебного спора (ст. 69), а также порядок его разрешения (ст. 70). Исходя из определения служебного спора, можно сделать однозначный вывод, что служащий не вправе приостанавливать исполнение своих должностных обязанностей во всех случаях, в том числе при задержке выплаты денежного содержания (ст. 142 Трудового кодекса РФ). Упомянутый федеральный закон не содержит прямого указания на запрет участия государственных гражданских служащих в забастовках. В силу ст. 73 ФЗ №79 от 27.07.04, стст. 11 и 413 Трудового кодекса РФ, можно прийти к выводу, что служащие при соблюдении требований трудового законодательства могут участвовать в забастовках, что соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.05.1995 №5-П33, о недопустимости ограничения права на забастовку значительно большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, указанных в стст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ. Данная позиция неоднократно поддерживалась и в научной литературе34.
Следует отметить, что ограничение права на забастовку не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, запрет права на забастовку допустим в отношении лиц, входящих в состав администрации государства. Как следствие, отсутствие в ФЗ №79 от 27.07.04 прямого запрета на участие отдельных категорий гражданских служащих в забастовке можно отнести, скорее, к недоработкам законодателя.
Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, влечет за собой прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 ФЗ №79 от 27.07.04.
ФЗ №79 от 27.07.04 также впервые установил запреты для граждан после увольнения с государственной гражданской службы (ч. 3 ст. 17), которые подлежат применению с учетом положений иных федеральных законов. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 июля 2004 года "О коммерческой тайне"35, в целях охраны конфиденциальности информации работник обязан не разглашать информацию, составляющую коммерческую тайну, обладателями которой являются работодатель и его контрагенты, после прекращения трудового договора в течение срока, предусмотренного соглашением между работником и работодателем, заключенным в период срока действия трудового договора, или в течение трех лет после прекращения трудового договора, если указанное соглашение не заключалось.
1 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 239.
2 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №52. Ст. 5073 (с изм. и доп.). Утратил силу в связи с принятием указа Президента РФ от 19.01.2000 г.
3 СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990 (с изм. и доп.).
4 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре РФ", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" и статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" // СЗ РФ. 2003. №12. Ст. 1174.
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 06.06.95 "По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова" // СЗ РФ. 1995. №24. Ст. 2342.
6 СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
7 См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. М.: МЦФЭР, 2005. С. 128.
8 Трудовое право России: Учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М.: Юристъ, 2002. С. 264.
9 В соответствии со ст. 46 УК РФ, размер штрафа определяется судом с учетом тяжести совершенного преступления и имущественного положения осужденного и его семьи, а также с учетом возможности получения осужденным заработной платы или иного дохода.
10 СЗ РФ. 2005. №22. Ст. 2192.
11 СЗ РФ. 1995. №8. Ст. 609 (с изм. и доп.).
12 Указ Президента РФ от 06.03.97 №188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" // СЗ РФ. 1997. №10. Ст. 1127.
13 См.: п. 36 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. "О применении судами Российской Федерации Трудового Кодекса Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. №6.
14 СЗ РФ. 2003. №15. Ст. 1373.
16 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №18. Ст. 1602 (с изм. и доп.).
17 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №24.
18 См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. 2-е изд., испр., доп. и перераб. / Отв. ред. проф. Ю. П. Орловский. М.: КОНТАКТ: ИНФРА-М, 2005. С. 261.
19 СЗ РФ. 2005. №6. Ст. 439.
20 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 362 (с изм. и доп.).
21 СЗ РФ. 1997. №20. Ст. 2239 (с изм. и доп.).
22 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 366 (с изм. и доп.).
23 СЗ РФ. 1996. №1. Ст. 1 (с изм. и доп.).
24 СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 785 (с изм. и доп.).
25 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №30. Ст. 1788 (с изм. и доп.).
26 СЗ РФ. 2002. №48. Ст. 4746 (с изм. и доп.).
27 СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253 (с изм. и доп.).
28 СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 173 (с изм. и доп.).
29 СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).
30 СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 148 (с изм. и доп.).
31 СЗ РФ. 2002. №23. Ст. 2102 (с изм. и доп.).
32 СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4137 (с изм. и доп.).
33 "По делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР от 9 октября 1989 года "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в редакции от 20 мая 1991 года) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой профсоюза летного состава Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1976.
34 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2003. С. 191; Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. С. 149.
35 СЗ РФ. 2004. №32. Ст. 3283.
Вопрос 3.
Ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе.
Статья 16. Ограничения, связанные с гражданской службой ФЗ 79.
1. Гр-н не может быть принят на гр. службу, а граждан. служащий не может находиться на гр. службе в случае:1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, сост. гос. и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполн. долж-х обязанностей по должности гражд. службы, на замещение которой претендует гр-н, или по замещаемой гражданским служащим должности гражд. службы связано с использованием таких сведений;4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражд. службу или ее прохождению и подтвержденного заключением мед. организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения мед. организации устанавливаются уполномоченным Правительством РФ фед. органом исполнительной власти;5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с граждан. служащим, если замещение должности гр-кой службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства др. гос-ва;7) наличия гражданства др. гос-ва, если иное не предусмотрено международным договором РФ;8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;9) непредставления установленных настоящим ФЗ сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;10) утраты представителем нанимателя доверия к гражд. служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, устан. в целях противодействия коррупции ФЗ, ФЗ от 25.12.2008 г. N273-ФЗ "О противодействии коррупции" и др. ФЗ;11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соот. с закл. призывной комиссии (за искл. граждан, прошедших военную службу по контракту);12) непредставления сведений, предусмотренных статьей 20.2 настоящего ФЗ(п. 12 введен ФЗ от 30.06.2016 N 224-ФЗ)1. Сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на которых гражданин, претендующий на замещение должности гр. службы, гр. служащий размещали общедоступную инф., а т.ж. данные, позволяющие их идентифицировать, представителю нанимателя представляют:1) гражданин, претендующий на замещение должности гр. службы, - при поступлении на службу за 3 календарных года, предшествующих году поступления на гражданскую службу;2) гр. служащий - ежегодно за календарный год, предшествующий году представления указанной информации, за искл.случаев размещения общедоступной инф.в рамках исполн. должностных обязанностей гр. служащего.2. Сведения, представляются гр-ми, претендующими на замещение должности гр. службы, при поступлении на гр. службу, а гр. служащими - не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным. Сведения, представляются по форме, установленной Правительством РФ.3. По решению представителя нанимателя уполномоченные им гр. служащие осущ. обработку общедоступной инф., размещенной претендентами на замещение должности гражданской службы и гр. служащими в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет».
Иные ограничения, связанные с поступлением на гр. службу и ее прохождением устанавливаются ФЗ.3. Ответственность за несоблюдение ограничений, устанавливается настоящим ФЗ и др. ФЗ.
Статья 17. Запреты, связанные с гр. службой
1. В связи с прохождением гр. службы гр. служащему запрещается:
2) замещать должность гр. службы в случае:а) избрания или назначения на гос. должность, за искл. случая, установленного ч.2ст.6 Фед. конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ"(В соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.);б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в гос. органе;3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управл. хозяйствующим субъектом (за искл. жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке);4) приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход;5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в гос. органе, в котором он замещает должность гр. службы;6) получать в связи с исполн. должностных обязанностей вознаграждения от физ. и юр. лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гр. служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служ. командировками и с др. официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гр. служащим по акту в гос. орган, в котором он замещает должность гр. службы. Гр. служащий, сдавший подарок, может его выкупить в порядке , устанавливаемом НПА РФ;7) выезжать в связи с испол. должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физ. и юр. лиц, за искл. служебных командировок, осущ. в соответствии с законодательством РФ, по договоренности гос. органов РФ, гос. органов субъектов РФ или муниц. органов с гос. или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, др. гос. имущество, а т.ж. передавать их др. лицам;9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гр. службой, сведения , отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную инф., ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в СМИ, в отношении деятельности гос. органов, их руководителей, вкл. решения вышестоящего гос. органа либо гос. органа, в котором гр. служащий замещает должность гр. службы, если это не входит в его должностные обязанности;11)принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;12)использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;13)использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;14)создавать в гос. органах структуры политических партий, др. общественных объединений (за искл. проф.союзов, ветеранских и иных органов общ. самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;15)прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;16)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;17)заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.1.1. Гр. служащему, его супруге(супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".2. В случае, если владение гр. служащим ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гр. служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.3. Гражданин после увольнения с гр. службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физ. лиц сведения конфиденциального характера или служебную инф., ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.3.1. Гражданин, замещавший должность гр. службы, вкл. в перечень должностей, установленный НПА РФ, в течение 2 лет после увольнения с гр. службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служ. поведению гос. гр. служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на усл. трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на усл. гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных ФЗ, если отдельные функции гос. управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гр. служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гр. служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке , устанавливаемом НПА РФ.
Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
Как следует из ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. При этом может возникнуть противоречие между личными интересами гос. или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.
Личная заинтересованность - это возможность получить доход (неосновательное обогащение) в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосредственно для госслужащего, членов его семьи, иных субъектов. К последним можно отнести друзей, знакомых, иных родственников служащего.
3.1. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гр. служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
3.2. Непринятие гр.служащим, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гр. служащего с гр. службы.4. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гр. служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.4.1. Непринятие гр. служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы.5. Для соблюдения требований к служебному поведению гр. служащих и урегулирования конфликтов интересов в гос. органе, федеральном гос.органе по управлению гос. службой и гос. органе субъекта РФ по управлению гос. службой (далее - орган по управлению государственной службой) образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов).6. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом гос. органа в порядке , определяемом Президентом РФ.7. Комиссии по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была искл. возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.8. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению фед. гос. служащих и урегулированию конфликтов интересов утверждается в порядке , определяемом Президентом РФ.
Кроме прав и основных обязанностей государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Правоограничения государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых ими государственных функций и служебных полномочий и заключаются в основном в ряде запретов для государственных служащих. Главная роль правоог-раничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.
Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.
Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации").
1. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе. Это обеспечивает эффективность государственной службы. В случае нарушения государственным служащим указанного запрета он обязан после письменного предупреждения руководителя сделать выбор между государственной службой и иной деятельностью, которую он осуществляет, нарушая требование законодательства. Если государственный служащий не решился сделать выбор в пользу государственной службы либо им сообщены ложные сведения о принятом решении, то он подлежит увольнению с государственной службы.
2. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени. Таким образом, законодатель запрещает государственному служащему совмещать службу в государственном органе с исполнением других обязанностей.
В некоторых случаях нормативно-правовыми актами устанавливаются возможность и пределы совместительства отдельных категорий государственных служащих. Например, постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. "О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД Российской Федерации" допускает совместительство в любом органе внутренних дел, подразделении, предприятии, учреждении и организации системы МВД РФ, в том числе и по месту основной службы (работы) сотрудника органов внутренних дел. Совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Не допускается совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы МВД РФ и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной или совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством РФ.
Законодательство о публичной службе западноевропейских стран запрещает совместительство. Однако в некоторых случаях, определенных в законодательстве, совместительство чиновников возможно.
3. Государственные служащие имеют право заниматься научной, преподавательской и иной творческой (рационализаторской, изобретательской и т. д.) деятельностью. Однако они не вправе получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, т. е. за такие выступления, которые связаны с исполнением их должностных обязанностей.
Государственному служащему может быть запрещено занятие научно-исследовательской, преподавательской и иной творческой деятельностью на условиях штатного совместительства, если он по роду своих должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих юридические последствия для организации, в которой он занимает должность по совместительству.
4. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленнал на получение личного денежного дохода. Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением товаров или продукции, оказанием коммерческих платных услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности). Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д.
Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме является по уголовному праву преступлением против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 289 УК РФ).
Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Государственный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Уголовный кодекс РФ 1996 г. устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). При этом под незаконным участием в предпринимательской деятельности понимается учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связана и еще одна обязанность: при поступлении на государственную службу гражданин ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения (ч. 1 ст. 12 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения об имущественном положении и полученных доходах составляют служебную тайну. В законодательстве особо указывается, что непредставление или искажение указанных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную службу или для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности. Президент РФ издал 15 мая 1997 г. Указ № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227), которым государственные и муниципальные служащие обязываются ежегодно предоставлять в налоговые органы Декларацию о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. 1 июня 1998 г. был издан Указ № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы".
5. Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ). Разрешение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо в подразделениях, непосредственно подчиненных и подконтрольных этому органу, означало бы на практике создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за деятельностью которых он обязан по службе осуществлять контроль и надзор. Поэтому выполнение функций представителя противоречит основным элементам правового статуса государственного служащего. Сделку, заключенную государственным служащим (неуполномоченным лицом), следует считать недействительной (ст. 168 и 183 ГК РФ). Государственный служащий не имеет права быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в подразделениях, которые непосредственно подчинены или подконтрольны этого органу. Осуществление каким-либо субъектом права переданных ему полномочий традиционно осуществляется на основании выданной по установленной форме доверенности. Доверенность - это документ, в котором устанавливаются полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Если государственный служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо в подразделениях, подчиненных или подконтрольных этому органу, то он обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и поставить в известность об этом руководителя государственного органа.
6. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Использование таких средств характеризует государственного служащего как работника нечестного, корыстолюбивого, недобросовестного. Такие нарушения государственных служащих могут повлечь применение к ним мер дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения с должности). Если такого рода действия служащего причинили имущественный ущерб государственному органу, то государственный служащий обязан возместить его. Государственный служащий не вправе использовать служебную информацию, которая стала ему известной в связи с исполнением должностных полномочий, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми физическими и юридическими лицами.
Уголовный закон устанавливает ответственность должностных лиц, обязанных предоставлять информацию, лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, за неправомерный отказ в предоставлении информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ).
7. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, расходов за мобильную телефонную связь и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Законодательством РФ и ее субъектов могут устанавливаться, а на практике признаваться, и другие вознаграждения. Например, предоставление в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения, оказание помощи в учебе, предоставление преимуществ в бытовом обслуживании, предоставление кредитов и ссуд по явно заниженным процентным ставкам, получение чрезмерно высокой заработной платы за разрешаемую частную дополнительную работу по совместительству (научную, педагогическую и иную творческую деятельность), использование услуг экспертов и специалистов, оплачиваемых за счет негосударственных средств и т. д.
Цель запрета принимать подарки и другие вознаграждения состоит в том, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, а также юридическим лицам (коммерческим организациям, другим предприятиям), в которых они заинтересованы.
На практике может возникнуть проблема в доказывании нарушения данного запрета, как, например, в случае с доказыванием факта получения взятки должностным лицом. Здесь важным является выяснение подробностей и предмета полученного государственным служащим вознаграждения в каждом случае. Часто подарки и вознаграждения передаются скрытно, косвенно и доказать нарушение запрета представляется весьма сложным или практически невозможным (например, приглашения на туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки членам семьи и близким родственникам государственного служащего).
Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий. Вместе с тем ст. 575 Гражданского кодекса (часть вторая) устанавливает, что государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемых "обычных подарков", стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Однако закон не определяет понятия "обычного подарка" и порядка реализации данной нормы. Вместе с тем остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день можно получать "обычные подарки"? Где их можно получать (в кабинете, на улице, в лесу и т. д.)? От каких лиц можно получать "обычные подарки"? Конечно, эта норма является нормой частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на сферу публично-правового регулирования государственно-служебных отношений. Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой государственной службы. Если законодатель хотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-правовом институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то, очевидно, ему это не удалось, сделать корректно. Складывается впечатление, что законодатель легализовал возможность получения государственными и муниципальными служащими "взятки в небольших размерах".
Государственный служащий обязан сдать все незаконно полученное им лично или членами его семьи (другими его ближайшими родственниками) в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которые были неправомерно предоставлены ему или его близким родственникам. Подарки, которые поступили без ведома государственного служащего, а также подарки, полученные им в связи с использованием служебных полномочий от юридических и физических лиц зарубежных стран, подлежат сдаче в специальный государственный фонд.
8. Связанным с предыдущим запретом для государственного служащего является запрет на выезд в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц. Законодательство РФ устанавливает порядок выезда в служебные командировки. Как правило, поездка государственных служащих в
заграничную служебную командировку за счет юридических или физических лиц означает предоставление последними вознаграждения за оказанные или оказываемые государственными служащими услуги, связанные с его служебной деятельностью. Вместе с тем государственным служащим разрешается выезжать в заграничные служебные командировки за счет физических или юридических лиц, которые осуществляются в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.
9. Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Этот запрет направлен на обеспечение независимости российских государственных служащих от иностранных государств и должностных лиц, на устранение препятствий, при которых государственный служащий, получивший такие награды, ставит себя в зависимое от иностранных лиц положение при принятии того или иного решения в государственном органе, в котором занимает государственную должность.
10. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе государственной службы. Государство и его органы каждодневно имеют множество "внешних врагов", с которыми они призваны "бороться": катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения, военные конфликты, преступность, болезни и т. д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится и "внутренний враг", способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоог-раничении и принимает, таким образом, его добровольно.
Государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного служащего в деятельности каких-либо политических партий или других общественных объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы. В противном случае та или иная идеология может приобретать государственный характер, и тогда деятельность государственного аппарата будет направлена в основном на осуществление политических планов какой-то одной политической партии, а основные права и свободы граждан будут подвергаться угрозе. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности, а следовательно, независимости от политической конъюнктуры в различные моменты общественной или политической жизни страны.
Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственный служащий лишен права вступить в политические партии и занимать в ней руководящие посты. Он может придерживаться различных политических взглядов. Более того, государство должно обеспечивать его право на участие в политической жизни страны. Ограничение государственных служащих на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает их политических прав.
11. Одним из важнейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересах политических партий, является запрет на образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
12. Государственным служащим, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (братья, сестры, родители и дети супругов), запрещается проходить службу в одном и том же государственном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Если государственные служащие нарушают установленные законодательством правоограничения и это деяние не образует состава уголовного преступления, к ним могут применяться дисциплинарные взыскания, начиная от замечания вплоть до увольнения. Руководитель государственного органа обязан одновременно с принятием решения об увольнении государственного служащего сообщить в налоговые органы о получении государственным служащим неправомерных подарков, доходов в виде имущества,денежных средств и т. п. и об отказе государственного служащего передать все незаконно полученное в связи с выполнением должностных полномочий в доход государства.