Общественная муниципальная теория. Общественная теория самоуправления

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.

Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Общественная теория самоуправления , как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. (Н.М. Коркунов)

Согласно этой теории дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них "в чистом виде" только местные хозяйственные дела.

Третьей теорией местного самоуправления стала "государственная" теория самоуправления, которая сменила "общественную (хозяйственную)" теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский). Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством.

Зарубежные муниципальные системы

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

основная единица местного самоуправления - приход;

в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Французская (континентальная) мун. система . Ее главное от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет .

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Контролю подлежит исключительно законность решений.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы, как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления . В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность.

деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др

Эволюция научной дисциплины муниципального права в России.

Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой автор предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом". Однако в 30-40-е гг. XX в. в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин "самоуправление", который, однако, связывался с деятельностью местных Советов *(2). В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР", который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, АИ. Лукьянов, АИ. Лепепшин, В.А. Пертцик, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др

На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX векаЛоренцом фон Штейном (1815 -1890 гг.) иРудольфом Гнейстом (1816 -1895 гг.).

Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Р. Гнейст) и юридического (Л. Штейн),

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Гнейст считал, что, опираясь на опыт английского местного самоуправления, самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца фон Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Критикуя феодально-абсолютистские порядки, отстраняющие общество от участия в государственных делах, Штейн возлагал большие надежды на местное самоуправление. В нем он видел первую форму, в которой достигает осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях управления и исполнения. Реально это значило, что дела государства должны стать делами всего общества, всех граждан. Опору для независимости самоуправления от бюрократии Штейн находил в присвоении его органам статуса юридических лиц публичного права, разрешающих свои споры с государством в судебном порядке. В этом и выражается специфика местного самоуправления, которая отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Другим представителем юридического направления является немецкий юрист XIX векаГеорг Еллинек (1851 -1911 гг.).

В своём труде «Общее учение о государстве» он рассмотрел природу местного самоуправления в связи с сущностью государства. Еллинек считал, что община старше государства и в существе самостоятельна по отношению к нему, но постольку, поскольку соседние интересы и вытекающая из них общественная группировка не созданы или созданы в незначительной мере государством. Но община рано вступает в тесные отношения с государством и ближе, чем другая общественная организация, примыкает к нему, так что функции общины и характер её организации всецело зависит от государства.

Г. Еллинек полагал, что черты государства приложимы и к коммунальным союзам (муниципальным образованиям), последние, в свою очередь, осуществляют над своей территорией господство, производное от государства, хотя и признаваемое юридически самостоятельным. Значительнейшая часть коммунального управления имеет больше социальный характер, а не характер властвования, и поэтому может осуществляться только в правовых формах, установленных государственным законом. Закон может поставить эту деятельность в привилегированное положение, подобно деятельности государства.

Учёный утверждает, что не существует и практически не может существовать сильно централизованных государств. Нормальным типом реального государства является государство децентрализованное. Учёный выделяет три формы децентрализации:

административная (территориальная организация органов государственной власти);

областная (вассальные отношения между государством и некоторыми его территориями);

самоуправление.

Исходя из этого, Еллинек заметил, что в связи с переходом от абсолютизма к новому государственному порядку возникло требование определённой формы децентрализации или самоуправления.

Рассматривая разные формы самоуправления, Еллинек выделял важные его аспекты: активное и пассивное, индивидуальное и союзное. Активное самоуправление осуществляется на основе права на управление, а пассивное на основе обязанности. Наиболее важнейшей формой самоуправления являются самоуправляющиеся общинные союзы. Признание за ними права на самоуправление заключает в себе делегирование власти. «Современная самоуправляющаяся единица... получает от государства право на осуществление государственной власти на таких основаниях, что оно и по отношению к государству принадлежит ему как самостоятельной - производное, но собственное - право, которое, впрочем, государство может изменить путём издания соответствующего закона» 5 .

Учёный отмечал, что общины, подобно государству, имеют территорию, население и самостоятельную власть. Но они отличаются от государства тем, что: эта власть им не принадлежит первоначально, а делегируется государством; территория общины есть в то же время государственная территория; члены общины суть поданные государства; власть общины подчинена власти государства. Эти территориальные корпорации покоятся на социальном базисе, который создаётся не государством, а на общих интересах соседства.

Община, по утверждениям Еллинека, имеет права не выходящие за пределы санкционированной государством частной свободы: право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом, заведовать местными делами. Государство различно регулирует эту область в своих законах, но если противное не установлено государством, то имеет силу собственная воля общины, ограниченная только целями союза.

Сверх того, община наделена государственным правом властвовать. Эта власть предоставлена ей не только в интересах государства, которые лучше обеспечиваются при самоуправлении, но и в интересах самой общины. Например, «налоги, взимаемые общиною в силу принадлежащей ей власти, расходуются на все без исключения общинные цели» 6 . Поэтому делегированная власть является для общины административным средством для осуществления всех её функций.

Однако Еллинек замечает, что государство пользуется общиной для своих целей, вводя её в свою административную организацию. Здесь община имеет обязанность осуществлять государственные функции.

Учёный выделяет самостоятельную и порученную компетенцию общины. «В самостоятельной своей сфере деятельности община осуществляет своё право, в делегированной - она есть орган государства» 7 . Не существует чётко определённых границ местных дел. К самостоятельной компетенции относятся преимущественно дела внутреннего и финансового управления, а к делегированной - дела судебного и военного управления.

Таким образом, теоретики государственного подхода видели в местном самоуправлении некую организацию, которая зависит от государства, получает от него полномочия , находится в рамках национального законодательства, контролируется правительством, хотя появившуюся задолго до государства. Основным предназначением местного самоуправления является поддержание целостности государства путём обеспечения более эффективного решения вопросов местного значения.

Теория свободной общины (естественных прав общины) (Г. Гербер, О. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.). Данная теория была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность МСУ. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало «естественное право» общин на самоуправление.

Основные идеи:

Наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;

Обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;

Определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

В этой теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством).

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления (Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Гирке и др.). Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Попытки построения МСУ на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма . Однако данная теория на деле быстро показала свою бесперспективность и нежизненность.

Это было обусловлено тем, что:

Как форма публичной власти МСУ существенно отличается от общественных объединений, не может оно уподобиться и хозяйственным организациям;

На повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне МСУ, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики.

Таким образом, некая замкнутость МСУ на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления (Рудольф фон Гнейст, Лоренц фон Штейн). Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории данная теория существенно изменила подход к определению отношений: «община-государство».

Согласно этой теории МСУ рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями.

Характерные черты государственной теории МСУ:

Государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

Органы МСУ находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

Органы МСУ, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Теория дуализма (В.М. Гессен, большинство современных ученых в сфере МСУ и конституционного права). Указанная теория говорит об общественно-государственной природе МСУ. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через МСУ эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа МСУ , которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX века. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов МСУ, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков МСУ.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки :

Наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

Невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

Реализация органами МСУ функций публичного и частноправового характера;

Сочетание в МСУ государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

Выполнение органами МСУ полномочий, делегированных государством;

Наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий МСУ.

Таким образом , теорию дуализма МСУ следует рассматривать не как самостоятельную теорию, а как развитие, прежде всего, государственной теории.

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Теории местного самоуправления [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

Местное самоуправление существует достаточно давно, чтобы обрасти различными теориями и подходами к его функционированию. Изучение всевозможных теорий местного самоуправления позволит улучшить уже существующую в России систему МСУ

Что такое местное самоуправление

Местное самоуправление – это категория появившаяся в теории управление еще в античные времена. Однако полноценным инструментов власти местное самоуправление стало только после принятия Европейская хартия местного самоуправления от 1985 г. Именно данный международный документ полноценно зафиксировал ключевые основы местного самоуправления представленные ниже.

В настоящее время российское законодательство, а именно Федеральный закон 131- ФЗ предлагает следующую трактовку термина "местное самоуправление":

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций .

В Российской Федерации местное самоуправление функционирует с опорой на систему принципов. Она отражена на рисунке, который представлен ниже.

Принципы местного самоуправления в РФ

Основополагающие теории местного самоуправления

К числу наиболее известных теорий местного самоуправления относится теория свободной общины . Данная теория зародилась в эпоху Просвещения. В числе родоначальников данной теории числятся представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер. Теория свободной общины была создана с опорой на социальный заказ. А как же иначе? В тот период государственные чиновники полностью распоряжались всеми местными делами. Местные жители не были мотивированы развивать общины. А зачем? От простых людей ничего не зависело.

Зарождение теории свободной общины была создано, чтобы нести в массы важность общинной жизни. Кроме того, она призвана подчеркнуть наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Теория свободной общины несет в себе необходимость расширения полномочий общины. Община нуждается самостоятельности при решении негосударственных вопросов, связанных с существованием и функционированием общины.

Теория подчеркивает, что государство не должно вникать и, тем более, вмешиваться во внутренние дела общины. В обязанности государства входит осуществление контроля за деятельность органов МСУ общины.

Не меньший интерес для исследований представляет общественная теория . Она была основана О. Ресслером и Р. Моля. Общественная теория с особым колоритом разрабатывалась и в России. Ею занимались В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Общественная теория во много определяется как продолжение теории общины. Сторонники общественной теории разграничивали общество и государство. В данной теории главенствующая роль отдана самоуправлению. Именно оно должно решать дела местного значения, а не государство. К местным или общинным делам принято было относить вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Отсюда и встречающееся в некоторых источниках название "хозяйственная теория".

Общественная теория выделяет следующие группы самоуправляющиеся общины:

местные территориальные коллективы,
частные союзы, корпорации,
промышленные компании,
благотворительные и иные общества .

В общественной теории общины выступают носителями уникальных прав, которыенаправлены на регулирование жизнедеятельности общины. В этой связи вмешательство государства рассматривается как недопустимое. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо.

Несмотря на достаточную обоснованность каждой из вышеупомянутых теорий, самой актуальной является государственная теория. Она основана немецкими юристами Л. Штейном и Р. Гнейстом. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским.

Государственная теория теория отличается от двух предыдущих тем, что, по мнению её сторонников, именно государство играет важнейшую роль в местном самоуправлении. Государство наделяет органы местного самоуправления государственными функциями. Однако задачи местного самоуправления, пусть и с государственной подоплекой, нацелены на решение местных задач.

Государственная теория определяет местное самоуправление как определенную форму вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. При этом органы местного самоуправления не являются государственными и формируются силами общины.

Сторонник государственной теории местного самоуправления Л. Штейн отдельно выделял местные коллективы как субъекты права, которые наделены определенной самостоятельностью. По его мнению, местное самоуправление вступает в юридические отношения с государством. В этом и состоит отличие органов МСУ от государственных органов управления, действующих от имени и в интересах государства. При этом иных собственных интересов у государственных органов управления нет. Это и обуславливает невозможность юридических отношений между государством и органами государственного управления.

Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы местного самоуправления. Государственная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел государственной важности. В последнем случае, органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Литература

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ
Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ЕАОИ, 2016.

Общественная теория может рассматриваться как продолжение теории свободной общины .

Общинные дела -- это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной .

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством .

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления. А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности .

Критики данной теории, прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует".

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть. Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства". Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства .

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека .

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна .

Властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными