Порядок создания автономного учреждения. Автономное учреждение: нормативно-правовые акты. Проект создания муниципального учреждения

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее - постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ).

Пример 1

Свернуть Показать

В федеральном автономном учреждении - академическом театре драмы - имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

• недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;
• земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;
• особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);
• особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;
• некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее - постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее - постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения.

Пример 2

Свернуть Показать

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

• недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.
  Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;
• движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;
• материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Пример 3

Свернуть Показать

Автономное муниципальное учреждение — детская и юношеская спортивная школа — приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Пример 4

Свернуть Показать

Автономному учреждению - высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, - был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.

Особенности финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) автономных учреждений

Согласно ч. 2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ государственное (муниципальное) задание для автономных учреждений формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами его уставной деятельности. Учредители устанавливают задания для автономных учреждений с учетом следующих расходов: расходов на содержание особо ценного имущества, расходов на развитие автономных учреждений в рамках государственных целевых программ. Безусловным является финансирование учредителями уставной деятельности автономных учреждений. То есть автономное учреждение получает гарантированное и обязательное бюджетное финансирование на основании разработанного учредителями (на всех уровнях государственного управления) государственного задания и полученных для его выполнения субсидий. Согласно ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ учредителями должны быть утверждены порядок и условия формирования заданий для автономных учреждений, а также порядок их субсидирования.

Пример 5

Свернуть Показать

Муниципальный орган управления разработал в целях финансирования муниципальных автономных учреждений следующие документы: типовую смету муниципального автономного учреждения, типовое задание на год, порядок субсидирования деятельности бюджетных учреждений, а также формы отчетности по использованию полученных денежных средств.

Для федеральных автономных учреждений задания формируются на основании общей формы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». Данное постановление облегчает жизнь как финансово-экономическому блоку федеральных ведомств, так и самим автономным учреждениям. В частности, состав показателей должен быть единообразным для автономных учреждений одной отрасли, вводится механизм качества предоставления государственных услуг автономным учреждением, финансируются только те государственные услуги, которые включены в утвержденный перечень государственных услуг.

Система финансирования автономных федеральных учреждений включает в себя несколько типов субсидирования (но может быть использована и для автономных учреждений других уровней):

Первый тип — целевые субсидии. Данные субсидии предоставляются на определенные цели и/или ликвидацию стихийных бедствий.

Второй тип — субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием автономным учреждением государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным заданием. Это наиболее объемная категория субсидий.

Третий тип — разовые целевые субсидии. Такие субсидии направляются на финансирование мероприятий федеральных (региональных или муниципальных) целевых программ.

Если федеральное автономное учреждение создано путем преобразования бюджетных учреждений или ФГУПов, то согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» ему выделяется отдельная выравнивающая субсидия сроком на 3 бюджетных года.

Уменьшение субсидирования для автономных учреждений возможно только при уменьшении государственного задания (ч. 2.2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Во всех иных случаях уменьшения бюджетного финансирования автономных учреждений не допускается. Согласно ч. 2.1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение не имеет права отказываться от выполнения государственного (муниципального) задания. Если же по каким-либо причинам происходит отказ, то последствиями может быть смена собственником руководства данного автономного учреждения.

Финансово-хозяйственная деятельность автономных учреждений находится под полным контролем его учредителей. А согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ автономное учреждение не является распорядителем бюджетных средств. То есть если оно выделяет бюджетные средства другому юридическому лицу, то должно осуществлять это в рамках договорных отношений. Напрямую, через автономное учреждение, главный распорядитель бюджетных средств не может осуществлять бюджетное финансирование. Такой вывод изложен в письме Минфина РФ от 05.03.2011 № 03-03-06/4/16.

Пример 6

Свернуть Показать

Через федеральное автономное учреждение «Объединенная школа рукопашного боя» проводилось финансирование школ рукопашного боя в регионах РФ, что является нарушением бюджетного законодательства. Проверка Росфиннадзора квалифицировала это как нецелевое и неправомерное расходование средств федерального бюджета. Если бы «Объединенная школа рукопашного боя» перечисляла денежные средства региональным школам на основании договоров (на проведение соревнований, отборочных игр и т.п.), то к ней не было бы претензий.

Учредитель (собственник) также контролирует осуществление автономными учреждениями крупных сделок. Для сделок с имуществом автономного учреждения крупной сделкой, согласно ст. 14 Закона № 174-ФЗ, считается сделка по реализации, передаче в залог или иному отчуждению имущества автономного учреждения, если стоимость реализуемого или передаваемого имущества превышает 10% от балансовой стоимости активов учреждения по его бухгалтерской отчетности на последнюю дату. Но как поступить учредителю в тех случаях, когда и сделка крупная, и имущество не отчуждается (например, при приобретении ценных бумаг, при участии в капитале другого юридического лица, при получении кредита и т.п.). В этих случаях законодательство разрешает учредителю самостоятельно устанавливать размер крупной сделки, подлежащей согласованию с ним. Для этого учредитель должен разработать механизм согласования крупных сделок. Представляется возможным иметь соответствующий ведомственный орган (комиссию) по согласованию крупных сделок автономным учреждениям. Это снизит риски совершения неправомерных сделок и повысит ответственность соответствующих управленческих структур.

Кроме выполнения заданий собственников (учредителей), автономные учреждения могут оказывать платные услуги. Наиболее распространенной платной услугой является предоставление высшего образования на платной основе. Порядок определения размера платы за оказание платных услуг определяется учредителем автономного учреждения и регламентируется Постановлением Правительства РФ от 02.12.2009 № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти платных услуг». Сам расчет платы за оказание платных услуг определяется на основании приказа Минфина РФ от 22.10.2009 № 105н «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений» и не может превышать экономически обоснованных расходов на оказание услуги. Под экономически обоснованными затратами нужно понимать следующие затраты: затраты на оплату труда, затраты на приобретение расходных материалов, затраты на коммунальные платежи, другие затраты на содержание и использование имущества, общехозяйственные расходы. С учетом отраслевых специфик перечень затрат может быть дополнен.

Налоговые аспекты деятельности государственных (муниципальных) автономных учреждений

Налог на прибыль

Согласно подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ субсидии, выделяемые собственником (учредителем) автономным учреждениям, считаются средствами целевого финансирования и не включаются в расчет налоговой базы по налогу на прибыль. Автономное учреждение обязано вести раздельный учет доходов и расходов, получаемых от бюджетной и внебюджетной деятельности. Автономное учреждение не имеет права уменьшать доходы, полученные от внебюджетной деятельности на величину расходов, финансирование которых осуществляется за счет выделенных субсидий (письмо Минфина РФ от 31.01.2011 № 03-03-06/4/3).

Автономному учреждению, в соответствии с требованиями налогового законодательства, необходимо разработать учетную политику для целей налогообложения по налогу на прибыль и разработать регистры (счета) налогового учета. Налогообложение коммерческой (внебюджетной) деятельности автономных учреждений по налогу на прибыль не отличается от такого же налогообложения коммерческих организаций.

Упрощенная система налогообложения

Ее могут применять автономные учреждения в сфере образования в случае, если их доходы по итогам девяти месяцев года, в котором подано заявление о переходе на УСН, не превысили 45 млн руб. (п. 2.1 ст. 346 НК РФ). Если величина дохода по итогам налогового (отчетного) периода превысит 60 млн руб., то автономное образовательное учреждение должно перейти на общую систему налогообложения прибыли согласно статье 346.13 НК РФ.

Пример 7

Свернуть Показать

Автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования по итогам полугодия получило доход 46 млн руб. По итогам 9 месяцев его доход составил 63 млн руб. Таким образом, по итогам года (налогового периода) данное автономное образовательное учреждение должно уплачивать налог на прибыль на общих основаниях.

Согласно требованиям ст. 346.11 НК РФ автономное образовательное учреждение освобождается от уплаты налога на прибыль, НДС и налога на имущество.

Согласно ст. 346.12 НК РФ не имеют права переходить на упрощенную систему налогообложения следующие категории автономных образовательных учреждений:

• автономные образовательные учреждения, имеющие филиалы или представительства;
• автономные образовательные учреждения, у которых средняя численность работников за отчетный (налоговый) период превысила 100 человек. При этом под численностью в 100 человек понимается штатная численность;
• автономные образовательные учреждения, у которых стоимость основных средств и НМА превышает 100 млн руб. (за исключением земельных участков).

В состав налоговой базы при расчете УСН не включается целевое финансирование и субсидии, выделяемые собственником.

Налог на добавленную стоимость

Автономные учреждения осуществляют операции, облагаемые НДС, в общем порядке, установленном главой 21 НК РФ. Однако в соответствии со ст. 145 НК РФ автономные учреждения могут воспользоваться льготой по НДС. Льготой могут воспользоваться те автономные учреждения, у которых за три предшествующих подаче заявления на пользование льготой календарных месяца сумма выручки от реализации не превысила в совокупности 2 млн руб.

Пример 8

Свернуть Показать

Театр, являющийся автономным учреждением субъекта РФ, в течение января - марта получил совокупную выручку в размере 1 700 000 руб. (700 000 руб., 600 000 руб. и 400 000 руб.). В апреле в налоговую инспекцию им было подано заявление с просьбой разрешить использовать льготу по НДС, так как полученная им совокупная выручка за три календарных месяца, предшествующих подаче данного заявления, не превысила 2 млн руб.

Автономное учреждение использует льготу по НДС в течение последующих двенадцати месяцев после ее получения. И в течение этого периода оно не может отказаться от льготы. Если автономное учреждение решило продлить льготу, то по истечении двенадцати месяцев (законодательство не «привязывает» этот срок к календарному году) оно представляет в налоговый орган баланс, выписку из книги продаж и надлежащим образом заверенную выписку из журналов полученных и выставленных счетов-фактур. На основании этих документов автономное учреждение подтверждает то, что в течение двенадцати месяцев сумма полученной выручки (без учета налога за каждые три последовательных календарных месяца) не превышала 2 млн руб.

Пример 9

Свернуть Показать

Театр, являющийся автономным учреждением субъекта РФ, в течение 12 последовательных календарных месяцев получил выручку в размере 1 200 000 руб. За каждые три последовательных календарных месяца выручка составляла 300 000 руб. И так как выручка за двенадцать последовательных календарных месяцев не превысила 2 млн руб., театр может продлить льготу по НДС.

К сожалению, на практике встречаются ситуации, когда автономное учреждение не подает документы на продление пользования льготой, так как считает, что это происходит автоматически или же «по умолчанию», ввиду его статуса государственной (муниципальной) структуры. Однако получение льготы по НДС никоим образом не связано со статусом. В случае отсутствия подтверждающих документов или при их неполной комплектности автономное учреждение теряет право на льготу по обложению НДС.

Льготный режим по ряду налогов не означает, что автономные учреждения вообще освобождаются от их уплаты. Они являются такими же налоговыми агентами и налогоплательщиками, как и коммерческие организации, и на них распространяются аналогичные обязанности и права, связанные с исчислением и уплатой налогов.

мероприятий по созданию муниципального автономного учреждения культуры

путем изменения типа существующего муниципального учреждения культуры

ПО СОЗДАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

И ПЕРЕДАЧЕ ИМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

научный центр государственного и муниципального управления »)

1. Создание муниципальных организаций, основанных на праве хозяйственного ведения

2. Создание муниципальных организаций, основанных на праве оперативного управления

2.2. Муниципальное бюджетное учреждение

2.3. Муниципальное автономное учреждение

1. Создание муниципальных организаций, основанных на праве хозяйственного ведения

При создании муниципальных организаций, основанных на праве хозяйственного ведения (см. подраздел «Муниципальное имущество») сразу же проявляются особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях и распоряжения публичной собственностью: на праве хозяйственного ведения создаются только унитарные предприятия , а в форме унитарных могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Поэтому, рассматривая вопрос о таком способе распоряжения муниципальным имуществом, как передача его в хозяйственное ведение, мы, в сущности, говорим о создании муниципальных предприятий и должны оценить целесообразность их создания с точки зрения эффективности этого способа распоряжения муниципальным имуществом.

Надо иметь в виду, что после создания муниципального унитарного предприятия и закрепления за ним имущества на праве хозяйственного ведения, органы местного самоуправления утрачивают право распоряжения таким имуществом, хотя и само муниципальное предприятие распорядиться закрепленным имуществом без согласия органов местного самоуправления не может. «Возвращение» органам местного самоуправления права распоряжения имуществом, ранее закрепленным на праве хозяйственного ведения за муниципальным предприятием, возможно лишь в случае принятия решения о реорганизации или ликвидации предприятия , но это уже другая проблема.

Вообще говоря, право хозяйственного ведения – очень специфическое право, поскольку ни собственник имущества (муниципальное образование) ни фактический его владелец (муниципальное предприятие) самостоятельно распоряжаться закрепленным на этом праве имуществом не могут, даже если в этом есть необходимость, а достижение между ними согласия далеко не всегда возможно. Это еще раз говорит о том, что к вопросу о создании муниципальных предприятий надо подходить очень внимательно.

Основные положения об унитарном предприятии, основанном на праве хозяйственного ведения, содержатся непосредственно в Гражданском кодексе. Выделим из них те, которые имеют отношение к нашей теме.

Прежде всего, унитарное предприятие, как и всякое другое предприятие, является коммерческой организацией , то есть имеет основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Эта цель, очевидно, не может служить целью деятельности органов местного самоуправления, однако, во-первых, часть прибыли может изыматься в доход местного бюджета ; во-вторых, и это главное, органы местного самоуправления несут ответственность не только за предоставление бюджетных услуг, но и за организацию предоставления населению ряда услуг и производство работ по коммерческим ценам (тарифам), в состав которых включается и прибыль, причем с учетом инвестиционной составляющей. Последнее весьма существенно, так как муниципальное образование всегда нуждается в инвестициях в инфраструктуру жизнеобеспечения. К таким услугам можно отнести жилищные и коммунальные услуги , работы по строительству и содержанию дорог и ряд других.

Следовательно, в некоторых случаях создание муниципальных предприятий и закрепление за ними муниципального имущества в хозяйственное ведение могут быть целесообразными и эффективными, но с учетом большого количества негативных сторон такого способа распоряжения муниципальным имуществом создавать муниципальные предприятия на праве хозяйственного ведения имеет смысл только тогда, когда соответствующий сектор рынка не развит.

Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). Это положительный момент, способствующий сохранению имущества в муниципальной собственности . В принципе это и есть суть термина «унитарное предприятие»: один собственник (создатель, учредитель предприятия), неделимое публичное имущество.

Руководитель (директор) унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом (то есть, органом местного самоуправления) и им подотчетен. Назначение руководителя унитарного предприятия собственником можно отнести к положительным сторонам, но, в общем, оно и очевидно. А подотчетность руководителя муниципального предприятия органам местного самоуправления, на самом деле, не так однозначна. Он является наемным работником и в достаточной мере защищен нормами трудового законодательства. Права на выдачу производственных заданий муниципальному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, у органов местного самоуправления не имеется. Органы местного самоуправления вправе осуществлять контроль только за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. То есть, для реальной подотчетности руководителя унитарного предприятия назначившему его органу местного самоуправления необходимо заключать с этим руководителем контракт, содержащий подробное описание того, за что несет ответственность руководитель унитарного предприятия и каковы последствия этой ответственности (санкции).

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Более того, хотя собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, в случае если несостоятельность предприятия вызвана собственником имущества (из-за данных собственником указаний или иным образом определившим действия предприятия, которые привели к несостоятельности), на собственника при недостаточности имущества предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам предприятия. Иными словами, имеется большой риск потери муниципального имущества, как закрепленного за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения, так и другого, особенно в случаях банкротств муниципальных предприятий, которые в настоящее время достаточно распространены.

Гражданский кодекс, как указано выше, содержит основные положения об унитарных предприятиях. Детальное регулирование соответствующих вопросов отнесено Гражданским кодексом к специальному закону. Таким законом является Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон). Рассмотрим некоторые положения этого Федерального закона.

В соответствии с ним государственное или муниципальное предприятие может быть создано в следующих случаях:

1) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

2) необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

3) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

4) необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

5) необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

6) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Проанализируем эти случаи применительно к муниципальным предприятиям в той же последовательности, что и в Федеральном законе.

Имущество, приватизация которого запрещена, может находиться в муниципальной собственности, поэтому при наличии такого имущества можно рассматривать вопрос о создании муниципального предприятия, хотя имущество может быть использовано и другим способом. Например, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, для исполнения отдельных государственных полномочий, для оказания бюджетных услуг и т. п., и, соответственно, может оставаться в муниципальной казне, закрепляться на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями.

Создание муниципальных предприятий для осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам) весьма сомнительно, так как (мы уже отмечали это) предприятие – организация коммерческая. Может быть, это относится к предоставлению коммунальных услуг по минимальным ценам, но тарифы на услуги организаций коммунального комплекса и так устанавливаются органами государственной власти и органами местного самоуправления вне зависимости от формы собственности. Организации и проведение закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства к вопросам местного значения отношения не имеют;

Деятельность по пунктам 3 – 6 муниципальными предприятиями осуществляться не может.

Итак, определяя возможные направления деятельности унитарных предприятий (список «закрыт»), Федеральный закон почти не оставляет возможности для создания муниципальных предприятий, точнее, эта возможность предельно мала и требует серьезных обоснований при принятии решения о создании муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Данный Федеральный закон уточняет и права собственника имущества унитарного предприятия, устанавливая, кроме указанного нами ранее, что собственник:

Дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

Определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

Утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;

Формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;

Заключает, изменяет и прекращает трудовой договор с руководителем предприятия в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами ;

Согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

Согласовывает прием на работу главного бухгалтера предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

Утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

Дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом предприятия, на совершение иных сделок;

Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;

Утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение;

Дает согласие на создание филиалов и открытие представительств предприятия;

Дает согласие на участие предприятия в иных юридических лицах;

Дает согласие в случаях, предусмотренных федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

Принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;

Изымает у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

Доводит до предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

Утверждает смету доходов и расходов предприятия;

Вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральным законом.

Вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Сопоставим сильные и слабые стороны (преимущества и недостатки) передачи муниципального имущества в оперативное управление создаваемому муниципальному казенному предприятию в табличной форме (табл. 2).

Таблица 2.

Преимущества и недостатки передачи муниципального имущества

в оперативное управление муниципальному казенному предприятию

Как видно из таблицы, создание муниципального казенного предприятия и закрепление за ним имущества в оперативном управлении, с позиций собственника, имеет больше преимуществ и меньше недостатков, чем создание муниципального унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения, но, как мы уже сказали, возможные случаи создания муниципальных казенных предприятий еще более ограничены, чем для муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

2.2. Муниципальное бюджетное учреждение

Согласно Гражданскому кодексу «учреждением признается некоммерческая организация , созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера». Более подробно цели деятельности некоммерческих организаций определены специальным Федеральным законом: «Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ».

Статус, цели создания учреждений, очевидно, наиболее близки целям, направлениям и характеру деятельности органов местного самоуправления, осуществляемым ими функциям.

Применительно к бюджетным учреждениям, собственник имущества находящегося в оперативном управлении этих учреждений:

Решает вопросы создания учреждения, определения предмета и целей их деятельности, их реорганизации и ликвидации;

Определяет назначение имущества;

Дает задания учреждениям;

Вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на приобретение этого имущества;

Вправе распорядиться изъятым имуществом по своему усмотрению.

Бюджетные учреждения, в свою очередь, не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества.

На имущество, закрепленное за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, а также не имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных по смете, не может быть обращено взыскание . Взыскание может быть обращено только на денежные средства бюджетного учреждения, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.

Бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником и осуществляют операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

Специального федерального закона, регулирующего вопросы создания, деятельности реорганизации и ликвидации бюджетных учреждений не имеется. В их отношении могут применяться отдельные нормы Федерального закона от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», касающиеся всех форм таких организаций. Исходя из этих норм, иногда по их контексту, учредитель (собственник имущества бюджетного учреждения):

Принимает решение о создании учреждения;

в) имущество, переданное общеобразовательному учреждению собственником (уполномоченным им органом);

г) средства, полученные от родителей (законных представителей), за предоставление обучающимся дополнительных платных образовательных услуг, добровольные пожертвования других физических и юридических лиц;

д) доход, полученный от реализации продукции и услуг, а также от иных видов разрешенной деятельности, осуществляемой самостоятельно;

11) финансирование общеобразовательного учреждения осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов в расчете на одного обучающегося в зависимости от вида общеобразовательного учреждения;

12) учредитель вправе устанавливать ограничения на отдельные виды предпринимательской и иной приносящей доход деятельности общеобразовательного учреждения.

С учетом всего сказанного (имея в виду и прямо установленные в отношении бюджетных учреждений положения законодательства и вытекающие из других положений), составим таблицу преимуществ и недостатков закрепления муниципального имущества в оперативном управлении за бюджетными учреждениями (табл. 3).

Таблица 3.

Преимущества и недостатки

передачи муниципального имущества

в оперативное управление муниципальному бюджетному учреждению

Итак, основным недостатком закрепления муниципального имущества на праве оперативного управления за создаваемыми муниципальными бюджетными учреждениями, является необходимость их полного или частичного финансирования за счет средств местного бюджета. Однако цели и направления деятельности муниципальных бюджетных учреждений в наибольшей мере соответствуют целям и направлениям деятельности органов местного самоуправления, исполняемым этими органами функциям, а возможности влияния на деятельность бюджетных учреждений по сравнению с возможностями влияния на деятельность муниципальных унитарных предприятий максимально широки.

2.3. Муниципальное автономное учреждение

Законодательное закрепление автономных учреждений, как особой формы учреждений произошло сравнительно недавно (в 2006 г.) и на практике эти учреждения не получили еще распространения, в том числе и по причинам наличия пробелов в законодательстве, без устранения которых они не могли быть созданы.

К особенностям автономного учреждения относится то, что оно «отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества , закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения». Особо ценным движимым имуществом является то имущество, без которого осуществление автономным учреждением уставной деятельности будет существенно затруднено, а порядок отнесения движимого имущества к особо ценному устанавливается Правительством Российской Федерации. Отсутствие в течение длительного времени названного порядка и послужило препятствием для создания автономных учреждений.

Вопросы создания и деятельности автономных учреждений регулируются специальным Федеральным законом от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях». Выделим положения названного Федерального закона, касающиеся оценки целесообразности создания муниципальных автономных учреждений с точки зрения эффективности такого способа распоряжения муниципальным имуществом, как передача его в оперативное управление этим учреждениям.

Согласно Федеральному закону автономное учреждение создается муниципальным образованием «для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий … органов местного самоуправления в сферах … образования, здравоохранения, культуры, … физической культуры и спорта, а также в иных сферах». Как видно из приведенного положения, цели и направления деятельности муниципального автономного учреждения совпадают с целями и направлениями деятельности органов местного самоуправления.

Предмет и цели деятельности муниципального автономного учреждения определяются федеральными законами и уставом, который утверждается учредителем – уполномоченным органом местного самоуправления.

Деятельность муниципального автономного учреждения является максимально открытой, так как оно обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества, а также обеспечивать открытость и доступность следующих документов:

Устав автономного учреждения, в том числе внесенные в него изменения;

Свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;

Решение учредителя о создании автономного учреждения;

Решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;

Положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;

Документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;

План финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

Годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;

Аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.

Муниципальное автономное учреждение может выступать учредителем (участником) других юридических лиц только с согласия собственника.

Орган местного самоуправления, являющийся учредителем муниципального автономного учреждения, вправе устанавливать задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и обязан финансировать выполнение задания на условиях и в порядке, определенными местной администрацией, а также финансировать развитие учреждения в рамках утвержденных программ. При этом в случае сдачи в аренду (с согласия учредителя) недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных учредителем на приобретение такого имущества средств, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Кроме заданий учредителя и других обязательств, муниципальное автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы и оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату. Доходы муниципального автономного учреждения от его деятельности поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения уставных целей; собственник имущества не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за учреждением имущества.

Создание муниципального автономного учреждения также имеет свои особенности. Оно может быть создано в обычном порядке – путем его учреждения на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, но может быть создано и путем изменения типа существующего муниципального учреждения. В последнем случае решение принимается по инициативе либо с согласия муниципального учреждения (т. е., в любом случае с согласия сторон), но не должно повлечь ограничения конституционных прав граждан (на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и т. п.). Это означает, что виды деятельности муниципальных автономных учреждений ограничены сферами, где услуги предоставляются на платной основе. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией могут определяться перечни муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Создание муниципального автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения не является его реорганизацией, следовательно, не имеется необходимости проведения реорганизационных процедур.

Немаловажным обстоятельством при принятии решения о создании муниципального автономного учреждения, является то, каким образом осуществляется управление этим учреждением. Вопросы управления автономным учреждением урегулированы в главе 3 Федерального закона. В соответствии с ней:

Структура, компетенция, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов муниципального автономного учреждения определяются уставом учреждения; то есть, фактически, учредителем (органом местного самоуправления);

В структуру органов автономного учреждения входят наблюдательный совет, руководитель и иные предусмотренные федеральными законами и уставом органы (общее собрание (конференция) работников учреждения, художественный совет и т. п.); в составе ряда этих органов, очевидно, могут быть представители учредителя, например в составе наблюдательного совета;

Создание и ликвидация филиалов автономного учреждения, открытие и закрытие его представительств не могут осуществляться без одобрения (согласия) учредителя;

Назначение руководителя муниципального автономного учреждения и прекращение его полномочий, заключение и прекращение с ним трудового договора осуществляется учредителем-органом местного самоуправления (если для организаций соответствующей сферы деятельности не предусмотрен иной порядок);

В состав наблюдательного совета автономного учреждения включаются представители общественности;

Крупные сделки совершаются с одобрения наблюдательного совета автономного учреждения;

Крупная сделка, совершенная с нарушением требования, отмеченного в предыдущем абзаце, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя;

Руководитель автономного учреждения несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки, совершенной с нарушением указанного выше требования;

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть совершена с одобрения наблюдательного совета учреждения или (в установленных случаях) учредителем;

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением указанного в предыдущем абзаце требования, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя;

Заинтересованное лицо, нарушившее указанное выше требование, несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность; такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, не являющийся заинтересованным лицом, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки.

Суммируем вышесказанное и представим его в табличной форме (табл. 4), выделив, как и в предыдущих случаях, преимущества и недостатки создания муниципальных автономных учреждений и закрепления за ними имущества как способа распоряжения муниципальным имуществом.

Таблица 4.

Преимущества и недостатки

передачи муниципального имущества в оперативное

управление муниципальному автономному учреждению

В целом можно сказать, что основными преимуществами создания муниципальных автономных учреждений являются отсутствие необходимости финансировать значительную часть их деятельности и возможность органов местного самоуправления в определенных формах непосредственно участвовать в управлении этими учреждениями, а также обеспечивать гарантии сохранности и отдельных видов движимого имущества. Основной недостаток – некоторое ограничение сфер деятельности автономных учреждений. В тех же сферах, где могут осуществлять свою деятельность муниципальные автономные учреждения, у них имеется больше преимуществ, чем у бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 113

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. ст. 113, 114

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 50

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 56

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 8

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 17

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 20

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 2

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 296

Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 г. № 45

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 01.01.2001 г. , ст. 161

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 13

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 14

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 13.1

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении»

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 3

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 2

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 7

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 2

Государственной Думой

Советом Федерации

" вносятся основные реквизиты федерального закона, в котором указано на ограничение оборота федерального имущества, или федерального закона, установившего порядок, по которому федеральное имущество определяется как ограниченно оборотоспособное (имущество может принадлежать лишь определенным участникам оборота или находиться в обороте по специальному разрешению), а также иного правового акта, предусматривающего специальное разрешение на оборот указанного имущества. Если федеральное имущество не ограничено в обороте, то в указанную строку вносится слово "нет", означающее, что правообладатель вправе распоряжаться таким имуществом в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Указанные реквизиты включают наименование, дату подписания и номер федерального закона и иного правового акта, после которых в круглых скобках указываются при наличии структурные единицы федерального закона и иного правового акта, например Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"

3. Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".";

Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение по действующему законодательству отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Доходы от приносящей доход деятельности поступают в непосредственное распоряжение автономного учреждения. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям.

Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.

В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы, качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений.

Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходима разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т.д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее - постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ).

В федеральном автономном учреждении - академическом театре драмы - имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;

земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;

особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);

особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;

некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее - постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее - постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения.

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.

Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;

движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;

материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Автономное муниципальное учреждение -- детская и юношеская спортивная школа -- приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Автономному учреждению - высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, - был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.